Jak obywatele uczestniczą w tworzeniu prawa?

Obecność słabiej lub mocniej zrzeszonych obywateli w procesie stanowienia prawa jest wyraźnie widoczna. Nie znaczy to jednak, że ich głos i stanowisko są słyszane.

W zeszłym tygodniu w serwisie MamPrawoWiedziec.pl informowaliśmy o tym, w jaki sposób obywatele mogą wejść na teren Sejmu i zaangażować się w proces tworzenia prawa. Dzisiaj  piszemy o tym, czy obywatele korzystają z tego prawa i czy takie działania mogą być skuteczne.

Obywatele w Sejmie

Większość osób, których udział w procesie legislacyjnym zostawia ślad w danych publicznych, uczestniczy w procesie legislacyjnym z ramienia jakiejś organizacji: firmy, instytucji, zrzeszenia czy związku. 

Jest jednak niewielka grupa osób, które występują z uwagami do projektów prawa we własnym imieniu. Uczestniczą oni w posiedzeniach komisji, konsultacjach publicznych czy przesyłają petycje do Sejmu. Oznacza to, że ich działalność albo w ogóle nie wiąże się z żadną instytucją, albo podmioty, które reprezentują, nie mają osobowości prawnej i są nieformalnymi organizacjami obywateli, zabiegającymi o interesy jakiejś wspólnoty czy grupy. 

Najwięcej takich osób bierze udział w posiedzeniach komisji rolnictwa i rozwoju wsi oraz komisji senioralnej. 

Spośród obywateli reprezentujących zorganizowaną grupę bardzo widoczni są przedstawiciele rad seniorów – w sumie 11 z nich to rady warszawskie, a 6 z innych miast: Pruszkowa, Opola Lubelskiego, Kraśnika, Zamościa, Zawiercia i Tomaszowa Lubelskiego. 

W przypadku komisji rolnictwa są to m.in. osoby przedstawiające się po prostu jako rolnicy. Wielu z nich nie tylko podpisuje się na liście obecności, ale także zabiera głos w obradach – w komisji rolnictwa była to nawet połowa.

Zdaniem posła PSL Marka Sawickiego, wieloletniego członka komisji rolnictwa: – W zależności od okazji zazwyczaj przychodzą osoby związane z jakimiś organizacjami związkowymi lub osoby pół-zrzeszone jako stowarzyszenia lub jako związki zawodowe. Jak PO-PSL było u władzy, to PiS hojnie korzystało z możliwości zapraszania gości (organizacji i związków). Bywały takie komisje, gdzie było nawet 80-100 osób z zewnątrz. Nie było raczej sytuacji, żeby ktoś nie został wpuszczony. 

Jak wynika z danych Jawnego Lobbingu na komisji rolnictwa najczęściej bywają przedstawiciele organizacji branżowej lub związku zawodowego. Jest to też najbardziej “oblegana” komisja w Sejmie.

Obywatele w rządzie

W momencie publikacji projektu prawa na stronie Rządowego Centrum Legislacji każdy obywatel może przesłać swoje uwagi. Tyle teorii, w praktyce procedura konsultacji jest często pomijana lub pozostawia się na nią za mało czasu.

Grażyna Kopińska z Fundacji Batorego pisze o tzw. projektach skrywanych - to znaczy takich, które zostały udostępnione dopiero na etapie prac w parlamencie (raport). W oczywisty sposób projekty te nie miały szansy przejść obowiązkowego, bo wpisanego do regulaminu pracy Rady Ministrów, etapu konsultacji publicznych. W ostatnich 2 latach było 29 takich projektów ustaw. 

Jedną z takich ustaw był projekt zmian w prawie oświatowym, zgodnie z którym decyzję o dopuszczeniu uczniów do matury może podjąć także dyrektor szkoły - jeśli nie zrobi tego w odpowiednim czasie rada pedagogiczna. Projekt był reakcją na strajk nauczycieli i rząd uchwalał go w zdumiewającym wprost pośpiechu - od momentu publikacji projektu do podpisania go przez prezydenta minęło 2 dni. Na konsultacje publiczne nie starczyło czasu. 

Sytuacja ta w bardzo złym świetle stawia uchwalających prawo w Polsce - robi się to nie tylko bez brania pod uwagę opinii bezpośrednio zainteresowanych, w tym wypadku nauczycieli, ale także bez uwzględnienia zdania jakichkolwiek obywateli i bez przestrzegania wymaganych terminów i procedur. 

Nie zawsze jednak proces konsultacji jest pomijany lub fasadowy. Niektóre projekty zbierają rekordowe liczbę uwag. Tak było zustawami reformującymi szkolnictwo wyższe. Zgłosiło do nich uwagi ok. 300 podmiotów, w tym ok. 100 obywateli przesłało pismo we własnym imieniu. 

Kilkadziesiąt uwag obywatele przesłali także do projektu ustawy o jawności życia publicznego, która miała znacząco wpłynąć na dostęp do informacji publicznej. Ostatecznie ustawa ta nie została uchwalona, a jedną z przyczyn była właśnie bardzo duża liczba krytycznych opinii. 

Czy rzeczywiście obywatele są w stanie wpływać na stanowienie prawa w Polsce?

Zdaniem Sawickiego obywatele rzadko wnoszą konkretne uwagi do procesu legislacyjnego: – Na ponad 100 organizacji, które brały udział w konsultacjach, gdy byłem ministrem rolnictwa, ok. 6-7 odpowiadało na nasze zapytania z uwagami. Nawet większe organizacje jak kółka rolnicze lub Solidarność potrafiły w roku zgłosić tylko kilkanaście uwag do kilkuset aktów prawnych – mówi poseł.

Na pewno jednak uczestniczenie w procesie stanowienia prawa jest sposobem na zaznaczanie swojego stanowiska. Tak robiła Iwona Hartwich, obecnie posłanka, wcześniej działaczka na rzecz osób z niepełnosprawnościami: – Jako obywatelka wielokrotnie wchodziłam na komisje sejmowe (komisja polityki społecznej) i zdarzało się, że próbowano mi zakazać zabrania głosu, więc nie powiedziałabym, że to jest aż takie proste dla obywatela. 

Hartwich po proteście rodziców osób niepełnosprawnych w 2018 r. została pozbawiona prawa do wchodzenia na teren Sejmu: – Miałam zakaz wchodzenia do 2020 r., który został oczywiście zdjęty z momentem objęcia mandatu, ale nadal ubiegam się u marszałek Witek o zdjęcie tego zakazu z innych osób biorących udział w proteście. Złożyłam w tej sprawie dwa pisma i czekam na odpowiedź. 

Choć protest osób z niepełnosprawnościami i ich rodzin zakończył się konfliktem jego uczestników z rządem i posłami partii PiS, nie wydaje się, aby był niemerytoryczny czy zupełnie nieskuteczny. Sprawa została nagłośniona i dowiedziała się o niej większa część społeczeństwa.

W bazie Jawny Lobbing zebraliśmy informacje o osobach, które uczestniczą w pracach nad tworzeniem prawa. Przede wszystkim czerpiemy je ze stenogramów posiedzeń komisji sejmowych, ale analizujemy także zaangażowanie obywateli w konsultacjach publicznych w rządzie.