We wrześniu mieszkańcy Krakowa staną przed ponownym wyborem prezydenta miasta. W niedzielę 24 maja Krakowianie, którzy poszli do referendum, opowiedzieli się za zmianą w magistracie i odwołali Aleksandra Miszalskiego. W obecnej kadencji samorządu to nie pierwszy przypadek, gdy grupa niezadowolonych mieszkańców wzięła sprawy w swoje ręce, ale jeden z niewielu, w których udało się uzyskać wiążący wynik i doprowadzić do odwołania władzy.
Po ostatnich wyborach samorządowych w 2024 r., a de facto w 2025 i 2026 r., w całej Polsce odbyły się 42 referenda w sprawie odwołania władz gminy. Planowane są kolejne. W czerwcu z oceną mieszkańców zmierzą się burmistrz i rada miejska w Pszowie (powiat wodzisławski) i rada gminy Górno w powiecie kieleckim, a w lipcu – burmistrz miasta i gminy Witnica w powiecie gorzowskim oraz burmistrz i rada miejska w Działoszycach w powiecie pińczowskim.
Zachód chce zmian
Najwięcej referendów odwoławczych przeprowadzono w miejscowościach w województwie dolnośląskim. Próbę odwołania wójta podjęli mieszkańcy Jemielna, gminy wiejskiej Zgorzelec i Podgórzyna, burmistrza – mieszkańcy Świeradowa-Zdroju i Sobótki (w tym przypadku skutecznie), z kolei w Nowogrodźcu przedmiotem referendum było odwołanie rady miejskiej.
Najmniej referendów, po jednym w każdym województwie, odbyło się na: Mazowszu, Podkarpaciu, Podlasiu i województwie świętokrzyskim.
| Województwo | Liczba referendów odwoławczych |
|---|---|
| dolnośląskie | 6 |
| lubuskie, małopolskie, zachodniopomorskie | 4 |
| opolskie, śląskie, warmińsko-mazurskie, wielkopolskie | 3 |
| kujawsko-pomorskie, lubelskie, łódzkie, pomorskie | 2 |
| mazowieckie, podkarpackie, podlaskie, świętokrzyskie | 1 |
Kogo odwołujemy?
Mieszkańcy mogą zainicjować referenda w sprawie odwołania organów stanowiących: rad gmin, powiatów i sejmików województw, oraz referenda, których celem jest zmiana na stanowisku wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Próba przetasowań w samorządzie może dotyczyć obu organów jednocześnie lub tylko jednego. W obecnej kadencji najczęściej organizowano referenda w sprawie zmiany władzy wykonawczej (22 referenda), rzadziej takie, które miały doprowadzić do odwołania zarówno rady, jak i włodarza (14 referendów). Najmniej było referendów, w których kwestionowano wyłącznie działalność rady gminy (6 referendów).
Inicjatywa przeprowadzenia referendum odowoławczego, z zastrzeżeniem że dotyczy wyłącznie odwołania władzy wykonawczej, może wyjść także od rady gminy. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym rada może przegłosować stosowną uchwałę, gdy wójt/burmistrz/prezydent miasta nie otrzymał absolutorium, nie uzyskał wotum zaufania lub też z innej przyczyny.
Bez frekwencji ani rusz
Patrząc wyłącznie na statystyki z obecnej kadencji, szansa na zachowanie stanowiska jest większa niż na jego utratę. Na 42 referenda wyniki tylko 4 były prawnie wiążące. Jest tak dlatego, że o ważności referendum decyduje frekwencja.
Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, żeby referendum odwoławcze było ważne, potrzebny jest udział co najmniej ⅗ liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu. Jest to próg, w większości przypadków, nieosiągalny. Ale tam, gdzie udaje się go przekroczyć, najczęściej dochodzi do zmiany.
W tej kadencji samorządu (2024-2029) przekonali się o tym: Aleksander Miszalski (prezydent Krakowa), Mirosław Jarosz (burmistrz miasta i gminy Sobótka), Agnieszka Rupniewska (prezydentka Zabrza).
Utrzymaniem status quo przy osiągnięciu wymaganej frekwencji zakończyło się tylko referendum w gminie Nowosolna. Referendum było ważne, ale mieszkańcy zagłosowali przeciw odwołaniu rady gminy.
Na 284 referenda przeprowadzone w latach 2006-2024 ważnych było 42. W 41 przypadkach władze zostały odwołane. W 2009 r. stanowisko zachował ówczesny prezydent Sopotu a od 2023 r. poseł Jacek Karnowski, to jedyny przypadek włodarza, który utrzymał się na stanowisku przy frekwencji, która sprawiła, że referendum było ważne.
Organizacja referendum
Aby zorganizować referendum odwoławcze, potrzebne jest poparcie członków lokalnej społeczności. W referendum na wniosek mieszkańców pierwszym krokiem jest formalne zainicjowanie tego procesu. Zgodnie z art. 11 ustawy inicjatywa referendalna może wyjść od:
grupy obywateli mających prawo wybierania organów stanowiących danej jednostki samorządu (dla referendów na poziomie wojewódzkim lub powiatowym grupa musi składać się z minimum 15 osób, na szczeblu gminnym wystarczy 5 osób);
terenowego oddziału partii politycznej, która działa na obszarze danego samorządu;
organizacji społecznej, która zgodnie ze swoim statutem działa na terenie danej jednostki samorządu.
Inicjator referendum, po dopełnieniu niezbędnych formalności – po pisemnym powiadomieniu odpowiednich organów – informuje mieszkańców o zamiarze przeprowadzenie referendum. Obowiązek informacyjny, w którego zakres wchodzi także uzasadnienie pomysłu odwołania władz, realizuje na własny koszt w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Dla referendów na poziomie powiatu i województwa istnieje wymóg ogłoszenia tej informacji w, codziennej prasie dostępnej w danej jednostce samorządu.
Zgodnie z przepisami wniosek referendalny musi być poparty przez minimum 10 procent uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy (lub powiatu, jeśli referendum dotyczy tego szczebla samorządu). Dla referendów na poziomie wojewódzkim próg jest o połowę niższy – wniosek musi podpisać 5 proc. uprawnionych. Inicjator referendum na zebranie podpisów ma 60 dni od momentu powiadomienia odpowiednich organów.
Na inicjatorze spoczywa wymóg przekazania wniosku wraz z informacją o wywiązaniu się z obowiązku informacyjnego (zawiadomieniu mieszkańców o referendum) i kartami z podpisami do komisarza wyborczego. Jeśli wniosek jest zgodny z przepisami i zebrał wymagane poparcie, komisarz wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum.
Zwolennicy zostają w domach
Zorganizowanie referendum odwoławczego wymaga mobilizacji mieszkańców na każdym etapie. 10 proc. poparcia dla wniosku o zmianę władzy to pierwszy próg niezbędny do nadania biegu inicjatywie referendalnej. Drugi próg to wspomniany wcześniej wymóg stawienia się przy urn przez ⅗ liczby osób biorących udział w wyborze odwoływanego organu.
O tym, czy uda się zrealizować zamiar inicjatorów, t.j. odwołać urzędujących włodarzy, decyduje jak najszersze poparcie dla sprawy. Jeśli głos odda za mało mieszkańców, referendum będzie nieważne.
Z analizy referendów odwoławczych przeprowadzonych w tej kadencji wynika, że zwolennicy władzy zostają w domach. Głosują praktycznie wyłącznie niezadowoleni. Ten trend jest widoczny w wynikach głosowania. Odsetek głosujących za odwołaniem rzadko spada poniżej 90 proc. Rządzący w większości utrzymują się na stanowiskach, dlatego że frekwencja była zbyt niska, a nie dlatego że ich zwolennicy ruszyli do urn. Z punktu widzenia samorządowców, najbezpieczniejszą opcją jest więc zachęcanie do niebrania udziału w referendum zamiast do głosowania przeciw odwołaniu. W pierwszym przypadku referendum będzie nieważne bez względu na wynik.
Progi zwalniające
Skutki prawne referendum odwoławczego, zakładając że uda się uzyskać odpowiednią frekwencję, mogą wywrócić polityczny układ sił. Rządzącym albo uda się potwierdzić poparcie, jakie zdobyli w trakcie wyborów, albo będą musieli zrezygnować z pełnionej funkcji. Konsekwencje są daleko idące dla lokalnej polityki i stabilności władzy samorządowej. Dlatego ustawodawca przewidział ograniczenia czasowe i wyłączył możliwości przeprowadzenia referendum odwoławczego na początku i na końcu kadencji samorządu. Wniosek inicjujący referendum może być złożony po 10 miesiącach od dnia wyboru organu i nie później niż 8 miesięcy przed zakończeniem kadencji. Dla rządzących jest to czas na rozpoczęcie pełnienia funkcji i realizację swojego programu bez obaw, że będą musieli mierzyć się z walką o zachowanie stanowiska oraz na zakończenie działań i przygotowanie się do ponownej rywalizacji o mandat wyborców.
Wnioski nie mogą być też składane zbyt często –- kolejny można złożyć dopiero po upływie 10 miesięcy od ostatniego referendum odwoławczego.
Bez taryfy ulgowej
Od kwietnia 2025 r., kiedy przeprowadzono pierwszej w tej kadencji samorządu referendum odwoławcze, losy władzy wykonawczej ważyły się w 36 miejscowościach. W 22 mieszkańcy decydowali, czy warto dać kredyt zaufania osobom, które swoje funkcję zaczęły pełnić w 2024 r. W pozostałych przypadkach przedmiotem referendum było odwołanie włodarzy z większym, bo sięgającym co najmniej jedną kadencję wstecz, stażem. Są to osoby, które w 2024 r. wywalczyły reelekcję, a gminą zarządzają co najmniej od 2018 r. lub wrócili do pełnienia mandatu po kilkuletniej przerwie – jak burmistrz Przechlewa Andrzej Żmuda-Trzebiatowski, który gminą zarządzał w l. 2014-2018 i następnie od 2024 r. Przewaga prób odwołania samorządowców z krótkim stażem pokazuje, że samorządowy debiut w 2024 r. nie daje taryfy ulgowej w postaci 5 lat na realizację programu wyborczego.
W repertuarze obywatelskich narzędzi kontrolnych referendum odwoławcze, ma największy potencjał transformacyjny pozwalający na zmianę lokalnego układu sił. Mieszkańcy mogą odwołać władze, którym jakiś czas wcześniej powierzyli funkcję zarządzania lokalną społecznością. Warunkiem jest wysoka frekwencja, która jednocześnie stanowi bezpiecznik przed zbyt pochopnymi decyzjami i motywowanymi politycznym sporem próbami usunięcia ze stanowisk osób wybranych w demokratyczny sposób w wyborach samorządowych.