Czy nadchodzi zniesienie kadencyjności w samorządach?

W Polsce jest 2479 gmin (302 gmin miejskich, 718 gmin miejsko-wiejskich i 1459 gmin wiejskich). W latach 2002-2018 włodarze gmin wybierani byli w wyborach powszechnych na 4-letnie kadencje. Od 2018 r. wójtowie, burmistrzowie i prezydenci sprawują funkcję przez 5 lat (kadencja 2018-2024 była dodatkowo przedłużona w związku z nakładaniem się wyborów parlamentarnych na samorządowe).

W 2018 r. Prawo i Sprawiedliwość ograniczyło liczbę kadencji, przez które można pełnić funkcję wójta, burmistrza i prezydenta miasta do dwóch. To prawo obowiązuje już 7 lat, jednak realnie wejdzie w życie w 2029 r., ponieważ obowiązujące ograniczenie liczby kadencji nie obejmuje okresu sprzed 2018 roku. 

Czy jednak faktycznie doczekamy się dwukadencyjności? Polskie Stronnictwo Ludowe złożyło projekt ustawy, która ma ją znieść. Prace nad podobnym projektem zainicjowała również grupa senatorów (nie trafił jeszcze do Sejmu). 

Władza niezmienna? 

Na początku przyjrzyjmy się kilku statystykom. Unia Metropolii Polskich opracowała raport, w którym szczegółowo analizowane są zmiany na stanowiskach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w Polsce latach 2006-2024. Analitycy UMP prześledzili dane z wyborów powszechnych, w których włodarzy wybierali obywatele (poza pierwszymi wyborami samorządowymi z 2002 r. ze względu na stopień skomplikowania danych PKW).

W 13 proc. gmin od 2006 r. (a zatem już piątą kadencję) rządzi jeden, ten sam włodarz. Do grona 315 rekordzistów należą m.in. prezydent Białegostoku Tadeusz Truskolaski (KO) oraz prezydent Szczecina Piotr Krzystek (w 2024 r. popierany przez KO i Polskę 2050). Z kolei w niemal połowie polskich gmin 1179 (48 proc.) w ostatnich 18 latach wyborcy wymienili włodarza tylko raz. Innymi słowy – w ponad 60 proc. gmin w ostatnich 19 latach rządziły co najwyżej 2 osoby. W 825 gminach (33 proc.) włodarzy wymieniano dwukrotnie, a tylko w 148 (6 proc.) aż trzykrotnie. W 10 gminach (0,4 proc.) w każdej kadencji rządził inny włodarz.

Rzadziej zmieniano włodarzy w gminach wiejskich – w 65 proc. z nich rządziło maksymalnie dwoje wójtów. Nieco częściej w gminach miejskich – w 45 proc. miast na przestrzeni ostatnich 18 lat włodarza wymieniano minimum dwa razy. 

Brak zmian łatwiej zrozumieć, kiedy zapoznamy się z jeszcze jedną statystyką – część wyborców właściwie nie ma wyboru – w 2024 r. w 412 gminach (17 proc.) był tylko jeden kandydat na stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta. 

Zjawisko „jednego kandydata” najczęściej występuje w gminach wiejskich – ponad 70 proc. gmin, w których w 2024 r. startował tylko jeden kandydat, to właśnie gminy wiejskie (gminy te stanowią 59 proc. wszystkich gmin w Polsce). Ten odsetek rośnie z biegiem czasu – w 2010 r. sytuacja ograniczonego wyboru dotyczyła tylko 10 proc. gmin. 

W kontekście zmian na stanowisku włodarza warto wspomnieć o roli referendów odwoławczych. Po spełnieniu odpowiednich warunków (zebranie podpisów 10 proc. uprawnionych do głosowania) w gminie może odbyć się referendum, w którym mieszkańcy decydują o odwołaniu aktualnego włodarza. Aby wynik referendum był wiążący, do urn musi stawić się min. 60 proc. liczby osób głosujących w poprzednich wyborach samorządowych. Zdecydowana większość z nich kończy się wynikiem niewiążacym ze względu na brak osiągnięcia wymaganej frekwencji. Zwolennicy danego włodarza najczęściej nie biorą udziału w głosowaniu, ponieważ utrudnia to jego przeciwnikom usunięcie go z urzędu.

W latach 2006-2024 odbyło się łącznie 284 referendów (na 2479 gmin w Polsce), z czego tylko 42 z nich było ważnych – w efekcie 41 samorządowców zostało skutecznie odwołanych (wyjątek stanowi ówczesny prezydent Sopotu Jacek Karnowski, który w 2009 obronił stanowisko w referendum przy wiążącej frekwencji).

Kto jest za, a kto przeciw?

Wróćmy więc do świata legislacji. Co zawiera projekt przygotowany przez PSL? Poza likwidacją zasady dwukadencyjności posłowie zabiegają również o zniesienie zakazu łączenia kandydowania na włodarza gminy z kandydowaniem na radnego do sejmiku województwa lub rady powiatu. 

Wnioskodawcy uważają, że zasada maksymalnie dwóch kadencji ogranicza zarówno bierne, jak i czynne prawo wyborcze, ponieważ dana osoba nie może kandydować, jeśli pełniła już funkcję przez dwie kadencje, a obywatele nie mogą jej wybrać, nawet jeżeli są zadowoleni z jej dotychczasowych rządów. Poza tym posłowie PSL argumentują, że obecne ograniczenie negatywnie wpływa na stabilność działań prowadzonych przez samorządy. Wskazują również na znaczenie doświadczenia dla pełnienia funkcji i realizacji polityk samorządowych. 

Sejm skierował projekt PSL do opinii organizacji samorządowych. Poparcie wyraziły m.in. Unia Metropolii Polskich, Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych (ale bez poparcia dla zniesienia zakazu łączenia kandydowania na wójta i do sejmików/rad), podobnie Związek Województw Rzeczypospolitej Polskiej (poza marszałkiem województwa mazowieckiego Adamem Struzikiem, który popiera zniesienie zakazu łączenia kandydowania).

Projekt budzi jednak także sprzeciw. W konsultacjach społecznych, które na temat projektów poselskich przeprowadza Sejm, udział wzięło ponad 2700 osób i instytucji. Niemal 80 proc. uczestników konsultacji wyraziło negatywną opinię o proponowanych zmianach. Przeciwnicy zmian w komentarzach wskazywali ryzyko wystąpienia patologii: nepotyzmu i „betonowania” lokalnych układów politycznych. Na takie ryzyka wskazuje m.in. Sieć Obywatelska Watchdog Polska. Eksperci organizacji obawiają się stworzenia mechanizmów sprzyjających monopolizacji władzy wokół włodarza oraz wskazują na ryzyko podtrzymania klientelizmu i nadużyć władzy na poziomie lokalnym.

Prace także w Senacie

Równolegle do projektu sejmowego jedenastu senatorów (Trzeciej Drogi, Prawa i Sprawiedliwości, koła Niezależnych i Samorządnych oraz senator niezależny Piotr Woźniak) przedłożyło w Senacie podobny projekt, który uwzględnia jedynie zniesienie ograniczenia kadencyjności (bez zniesienia zakazu łączenia kandydowania na stanowisko włodarza i do rady powiatu lub sejmiku województwa).

Do 5 września trwają konsultacje społeczne projektu przygotowanego przez senatorów.

A jak jest w Europie?

W większości państw Starego Kontynentu nie ma ograniczeń dotyczących liczby kadencji, w ramach których można sprawować funkcje w samorządzie. Regulacje nie występują m.in. w Niemczech (przepisy ustalane są na poziomie landów, jednak w żadnym nie ma ograniczeń), Szwecji, Belgii, Francji, Bułgarii czy na Węgrzech. 

Są jednak państwa unijne, w których obowiązują ograniczenia podobne do polskich. We Włoszech w miastach powyżej 15 tys. mieszkańców obowiązuje limit dwóch kadencji. W miejscowościach między 5 a 15 tys. mieszkańców limit jest wyższy – wynosi trzy kadencje, a w najmniejszych miejscowościach (poniżej 5 tys. mieszkańców) został zniesiony.

Ograniczenia obowiązują także w Portugalii – limit wynosi trzy kadencje; a także w Rumunii, Grecji i Chorwacji – podobnie jak w Polsce w lokalnych samorządach obowiązuje dwukadencyjność.

Quo vadis Polsko samorządowa?

Czego zatem możemy spodziewać się w najbliższych tygodniach? Z pewnością projekt ustawy podzieli nie tylko parlament, ale z dużym prawdopodobieństwem także koalicję rządową. Parlamentarzyści KO i Lewicy nie zabierają głosu w tej sprawie, podczas gdy PSL planuje działania promujące likwidację dwukadencyjności i szuka poparcia dla zmian. Nie wiadomo, jak w przypadku ewentualnego przegłosowania ustawy przez Sejm zachowa się prezydent Karol Nawrocki, który może stać na straży zmian przygotowanych wcześniej przez Prawo i Sprawiedliwość. 

Z kolei sejmowe konsultacje społeczne wskazują na wyraźną różnicę opinii między stroną samorządową a organizacjami społecznymi i obywatelami, którzy zabrali w nich głos, co zapowiada ożywione dyskusje w trakcie prac w komisjach.

Prace nad projektem PSL mają ruszyć w trakcie pierwszego wrześniowego posiedzenia Sejmu w dniach 9-12 września.