„Budujemy nowy dom, jeszcze jeden nowy dom”. Ustawa mieszkaniowa z przygodami przeszła przez parlament

Aż trzy projekty dotyczące budowy mieszkań na tani wynajem był ważnym punktem obrad 38. i 39. posiedzenia Sejmu. Cel? Aktywna walka z luką czynszową. Czyli sytuacją, w której gospodarstwa domowe uzyskują dochody zbyt niskie, aby pozwolić sobie na zakup lub wynajem adekwatnego mieszkania po cenie rynkowej, a jednocześnie zbyt wysokie, żeby mogły liczyć na wsparcie przeznaczone dla najuboższych. Według badania Polityki Insight i rządowego funduszu PFR Nieruchomości w 2022 r. luka wynosiła 35 proc. Jeszcze w styczniu 2025 r. kredyty hipoteczne w Polsce były najdroższe w całej Unii Europejskiej. W efekcie 53 proc. młodych Polaków (25-34 lata) mieszka z rodzicami. To czwarty najwyższy wynik w UE, dla której średnia to 30 proc. Odpowiedzią na te problemy mają być dotowane przez państwo mieszkania na wynajem.

Państwo na pomoc

Alternatywą dla kupna własnego mieszkania lub wynajmowania go na rynku komercyjnym jest długoterminowy wynajem mieszkań o niskim, regulowanym odgórnie czynszu. Państwowe wsparcie budowy i remontów takich lokali działa w Polsce w oparciu o dwa programy: budownictwa społecznego i komunalnego (BSK) i społecznego budownictwa czynszowego (SBC). Choć nazwy brzmią skomplikowanie, to stojąca za nimi idea jest prosta.

Program BSK jest skierowany głównie do jednostek samorządu terytorialnego, czyli gmin, związków gmin oraz powiatów. W jego ramach te jednostki samorządu mogą liczyć na pomoc państwa w modernizacji lub budowie nowych mieszkań, które będą należeć do JST. Wsparcie jest bezzwrotne, a państwo może finansować nawet 80 proc. wartości inwestycji. W ten sposób w latach 2021-2023 powstało lub zostało odtworzonych prawie 23 tys. mieszkań i miejsc noclegowych, które wzbogaciły m.in. pulę mieszkań komunalnych i socjalnych gmin.

Mieszkania obu typów należą do samorządu, jednak mieszkają w nich osoby w odmiennych sytuacjach życiowych:

• Mieszkania komunalne to mieszkania w pełnym standardzie, które gmina przyznaje według ustalonych przez siebie kryteriów osobom, które nie mają możliwości wynajęcia mieszkania na rynku komercyjnym. Obowiązujący w ich przypadku czynsz jest ustalany przez gminę, a stawka jest niższa od rynkowej. Osoby mieszkające w lokalach komunalnych wystarczająco długo mają szansę wykupić je od gminy na własność. W przypadku mieszkań budowanych w ramach programu BSK jest to możliwe po 15 latach.

• Mieszkania socjalne nadają się do zamieszkania, jednak mogą mieć obniżony standard – w zamian za uiszczenie symbolicznego czynszu mogą w nich mieszkać osoby w trudnej sytuacji życiowej. Zakwaterowanie w takich warunkach jest traktowane jako tymczasowe i nie ma możliwości przejęcia mieszkania na własność.

Program SBC pomaga budować mieszkania spółdzielniom mieszkaniowym i Społecznym Inicjatywom Mieszkaniowym (dawniej Towarzystwa Budownictwa Społecznego). SIM/TBS zrzeszają osoby, które wspólnie chcą podjąć się budowy nieruchomości mieszkalnej przy wsparciu państwa. Osoba przystępująca do inicjatywy nie może mieć prawa do zamieszkania w innym lokalu (np. posiadać go na własność) na terenie gminy, w której powstaje SIM, i na początku inwestycji musi wnieść odpowiednio wysoki wkład finansowy (ale maksymalnie 30 proc. wartości mieszkania) – tzw. partycypację. W zamian może mieszkać w wybudowanym w ten sposób lokalu, a czynsz będzie znacznie niższy od rynkowego.  

SIM finansowane są z kilku źródeł. Po pierwsze z środków pochodzących z partycypacji (maksymalnie 30 proc). Po drugie z dofinansowanych przez państwo kredytów z Banku Gospodarstwa Krajowego (do 80 proc. inwestycji) i po trzecie z Funduszu Dopłat – czyli bezzwrotnego wsparcia udzielanego na zasadach takich jak przy budowie mieszkań komunalnych (maksymalnie 45 proc.). Następnie SIM spłaca kredyt, uzyskując czynsz od najemców.

Obecnie mieszkania SIM można wykupić na dwa sposoby. Pierwszy to tzw. szybki wykup z uwzględnieniem wpłaconej przez najemcę partycypacji. Drugi to zawarcie umowy najmu instytucjonalnego z dojściem do własności. Rząd w ramach proponowanej nowelizacji ustaw chciał je ograniczyć. Wykup miał być możliwy, ale dopiero po 25 latach za zgodą SIM lub TBS, druga opcja miała być zlikwidowana.

Trzy projekty, jeden cel

Mała dostępność mieszkań to ważny temat w debacie politycznej. Już w kampanii przed wyborami parlamentarnymi dofinansowanie budownictwa społecznego było jednym ze 100 konkretów Koalicji Obywatelskiej. Duży publiczny program mieszkaniowy był też jednym z flagowych postulatów Lewicy. Kwestia braku dostępnych cenowo mieszkań była też obecna w trakcie ostatniej kampanii prezydenckiej i na swój sposób odniosła się do niej zdecydowana większość kandydatów.

W lutym 2025 r. do parlamentu wpłynęły dwa projekty ustaw mieszkaniowych złożone przez klub Lewicy. Ich rządowy odpowiednik dołączył 16 czerwca. Wcześniej Rada Ministrów pracowała nad nim przez ponad rok, a inicjatywę klubu Lewicy można potraktować jako próbę wywarcia presji na partnerów z koalicji.

„Państwo to my wszyscy i naszym wspólnym obowiązkiem jest to, aby zadbać, żeby każdy miał gdzie mieszkać. Dlatego cieszy nas, że dzisiaj na stole mamy projekt ustawy, która wreszcie odwraca ten trend, ustawę, która wzmacnia sektor społecznego budownictwa czynszowego i komunalnego, która zwiększa środki w programach SBC i BSK. (...) Docelowo do 2030 r. na mieszkania komunalne i społeczne będziemy mogli wydać nawet 44 mld zł. To jest kwota, która pozwala na budowę 20 tys. mieszkań rocznie. To jest dwa razy więcej niż przez cały okres po 1989 r.” – 9 lipca w trakcie dyskusji nad sprawozdaniem Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej tłumaczył Piotr Kowal z Lewicy.

Sejm rozpoczął poważniejsze prace nad ustawą mieszkaniową dopiero po ruchu rządu. Projekty dotyczyły tych samych rozwiązań, więc izba rozpatrywała je wspólnie, jednocześnie skupiając się na rozwoju dokumentu rządowego, który uznała za najobszerniejszy. Projekty, niezależnie od źródła, były do siebie podobne.

W przypadku programu SBC głównymi założeniami były:

• Ograniczenie możliwości wykupu na własność mieszkań od SIM. Zgodnie z rządowym projektem byłoby to możliwe dopiero po 25 latach od oddania mieszkania do użytkowania i spłaceniu kredytu zaciągniętego na jego budowę. Przypomnijmy, dziś taka możliwość istnieje wcześniej, a czas jest zależy od typu środków publicznych wykorzystanych do budowy SIM. Jeśli budowa współfinansowana była z środków BSK jest to 15 lat.

• Obowiązkowa obecność przynajmniej jednego przedstawiciela rady gminy w radzie nadzorczej SIM, która działa na jej terenie. Zmiana miała poprawić społeczną kontrolę nad tymi podmiotami.

• Wydłużenie trwania programu do 2026 r. i podniesienie jego finansowania z 4,5 mld zł do 6,9 mld zł. Według obecnych regulacji program kończy działalność w 2025 r.

Główne zmiany w programie BSK miały obejmować:

• Podwyższenie maksymalnego limitu wydatków z budżetu państwa na wsparcie budowy mieszkań z 1 mld zł do prawie 5 mld zł w 2025 r. oraz zapewnienie finansowania do 2030 r. na łączną kwotę ponad 39 mld zł w latach 2026-2030.

• Wydłużenie okresu, po którym mieszkania budowane w ramach programu mogą zostać wyodrębnione na własność, do 25 lat – obecnie to 15 lat. Ich ewentualna sprzedaż miałaby nastąpić wyłącznie po cenie rynkowej.

• Zapewnienie uczelniom publicznym państwowego wsparcia przy budowie akademików.

Celem było jasne zdefiniowanie programów mieszkaniowych tworzonych przy udziale środków publicznych – budowane w ich ramach mieszkania miały docelowo pozostawać w zasobie SIM lub gminy i długofalowo zwiększać publiczną pulę mieszkań na tani wynajem. Zdaniem wnioskodawców to właśnie niewielka liczba mieszkań w zasobie publicznym jest jednym z palących problemów rynku mieszkaniowego. A najemca SIM, jeśli zamierza pozyskać mieszkanie na własność, a jego sytuacja majątkowa ulegnie poprawie, może wycofać swój wkład (partycypację) i zakupić mieszkanie na rynku.

Sukces koalicji nie-całkiem-rządowej

Większość tych celów faktycznie udało się spełnić. 9 lipca posłowie przyjęli projekt nowej ustawy mieszkaniowej, jednak w koalicji nie obyło się bez zgrzytu. W trakcie głosowań nad wnioskami mniejszości, tuż przed głosowaniem nad ostatecznym tekstem ustawy, w Sejmie zawiązała się nowa, nieformalna koalicja. Posłowie klubów PiS, Polski 2050, Konfederacji oraz kół Republikanów i Konfederacji Korony Polskiej wspólnie wygrali cztery głosowania nad wnioskami mniejszości do projektu. Trzy z nich złożył klub Polski 2050-TD, jeden klub PiS.

Niecodzienny sojusz pozwolił przeforsować możliwość wykupu na własność mieszkania wybudowanego przez SIM w miastach do 100 tys. mieszkańców już po 15 latach. W tych miejscowość utrzymano również możliwość zawarcia umowy najmu instytucjonalnego z dojściem do własności. Zmiany względem rządowej propozycji dotyczą tylko mieszkań budowanych w ramach SIM.

„Chodzi o to, aby miały możliwość uzyskania [osoby w mniejszych miejscowościach – przyp. M.S.] własności tam, gdzie nie ma budownictw innych niż społeczne” – argumentował wniosek Kamil Wnuk z Polski 2050.

Zmiany w dojściu do własności w ramach SIM ustały się w ustawie pomimo poprawek zgłoszonych przez Senat, który chciał przywrócić pierwotne zapisy ustawy. Nowe prawo opuściło parlament i czeka na podpis prezydenta – Andrzeja Dudy lub Karola Nawrockiego. To jednak nie koniec dyskusji o dojściu do własności w ramach SIM.

Poprawki Polski 2050 nie objęły programu BSK. W związku z tym wiceminister Tomasz Lewandowski z Lewicy twierdzi, że poprawka pozostanie w zasadzie martwym prawem. Jeśli SIM w ramach inwestycji korzystać będzie z środków BSK, to mieszkania mają obejmować zapisy, które umożliwiają wykup mieszkania dopiero po 25 latach.