Przez ostatnie 10 lat w 561 posiedzeniach sejmowej komisji edukacji uczestniczyli przedstawiciele ok. 300 organizacji, firm i instytucji. Tylko dwa razy był to zarejestrowany lobbysta. MamPrawoWiedziec.pl analizuje: kto pilnuje interesów w polskiej oświacie?
Prace nad szczegółowymi zapisami ustaw toczą się w Sejmie na posiedzeniach komisji i podkomisji. Oprócz posłów mogą w nich uczestniczyć osoby z zewnątrz – na zaproszenie lub za zgodą prezydiów komisji. Goście przysłuchują się dyskusjom, a za zgodą przewodniczącego mogą zabierać głos.
Potocznie taką działalność nazywa się lobbingiem. Jednak nie wszyscy zewnętrzni uczestnicy komisji w świetle prawa są lobbystami. Termin lobbysta jest zarezerwowany wyłącznie dla lobbystów zawodowych, którzy świadczą usługi w imieniu innych osób, firm czy instytucji.
Rejestr lobbystów zawodowych prowadzi Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Liczy obecnie 397 podmiotów. Spośród nich w 2016 r. działalność w Sejmie zgłosiło mniej niż 10 proc. – 31. Oprócz lobbystów zawodowych na posiedzenia komisji i podkomisji przychodzą przedstawiciele organizacji, związków zawodowych, kancelarii i firm, którzy nie mają obowiązku zarejestrowania się jako lobbyści, mimo że także reprezentują konkretne grupy interesu.
Na podstawie stenogramów i list obecności komisji edukacji, nauki i młodzieży MamPrawoWiedziec.pl sprawdziło, kto w ostatnich trzech kadencjach Sejmu próbował wpływać na prawo oświatowe. Przeanalizowaliśmy dane pochodzące z komisji – podkomisje nie są rejestrowane pisemnie, ale w formie wideo, narzędzie do wyświetlania nagrań nie zawsze działa poprawnie. Z bliska przyjrzeliśmy się kwestiom edukacji i szkół, nie podjęliśmy wątków związanych z nauką i szkolnictwem wyższym.
Od listopada 2007 r. do 12 stycznia 2017 r. komisja edukacji spotkała się 561 razy. Należała do najliczniejszych – przez cały analizowany okres prac uczestniczyło w niej zwykle ok. 40 posłów. Przewodniczyli jej kolejno: w VI kadencji – Andrzej Smirnow (PO), w VII – Piotr Bauć (Ruch Palikota), w obecnej, VIII – Rafał Grupiński (PO). W pracach komisji uczestniczyli przedstawiciele ok. 300 instytucji, firm i organizacji, którzy łącznie wpisali się na listy uczestników posiedzeń komisji ponad 2 tys. razy.
W większości posiedzeń komisji uczestniczyli pracownicy Biura Komisji Sejmowych, Biura Legislacyjnego i/lub Kancelarii Sejmu, a także przedstawiciele ministerstw, następnie urzędnicy GUS-u, Narodowego Centrum Nauki, Ośrodka Rozwoju Edukacji oraz Rzecznika Praw Dziecka. Częstym gościem komisji był przedstawiciel Najwyższej Izby Kontroli (w sumie ok. 100 razy).
Samorządowcy i sześciolatki w szkołach. W 55 posiedzeniach (10 proc.) uczestniczyli przedstawiciele samorządów: związków gmin, powiatów i województw, a także burmistrzowie i prezydenci miast. Ich zainteresowanie zmianami w prawie oświatowym było różne: w trakcie VI kadencji Sejmu samorządowcy przyszli na 11 z 261 posiedzeń, w kolejnej – na 30 z 231, a od października 2015 r. – na 14 z 69.
Obecność samorządowców w latach 2011-2015 miała związek ze zmianą systemową, którą wprowadzał rząd Donalda Tuska. Samorządy musiały przygotować szkoły na przyjęcie sześciolatków oraz zorganizować sieć przedszkoli biorąc pod uwagę zwiększoną liczbę wychowanków.
Jedna trzecia zewnętrznych uczestników komisji to przedstawiciele organizacji, związków zawodowych, szkół, uczelni i prywatnych przedsiębiorstw.
Oświata nie jest interesująca dla zawodowych lobbystów. Przez ostatnie 9 lat pracy komisji edukacji dwa razy obradom przysłuchiwali się pracownicy firmy Viewpoint Group (zarejestrowany zawodowy lobbysta). Posiedzenie 221. VI kadencji odbyło się w formie wysłuchania publicznego i dotyczyło nowelizacji prawa o szkolnictwie wyższym. Posiedzenie 80. VII kadencji dotyczyło skutków ustawy z 1993 r. o planowaniu rodziny i prawie do aborcji, na podstawie której w szkołach odbywa się wychowanie do życia w rodzinie. Viewpoint Group lobbowała wówczas m.in. na rzecz firm farmaceutycznych i była zainteresowana tematem zdrowia seksualnego.
Niezawodowi lobbyści w Sejmie. Przedstawiciele organizacji branżowych i pracodawców byli obecni na wybranych, szczególnie interesujących ich posiedzeniach. Przedstawiciele m.in. Związku Zakładów Doskonalenia Zawodowego, Naczelnej Organizacji Technicznej, Krajowej Unii Producentów Soków w Polsce, Konfederacji Lewiatan i innych uczestniczyli łącznie w 143 posiedzeniach (25 proc.).
Wycofanie cukru ze szkół. W 2013 r. posłowie PSL złożyli projekt ustawy określającej, jaka żywność może być sprzedawana w szkolnych sklepikach. Właściwe obrady nad ustawą odbyły się dopiero w drugiej połowie 2014 r. Do katalogu produktów zakazanych ludowcy proponowali włączyć m.in. słodycze zawierające więcej niż 10 g cukru na 100 g produktu, słodzone napoje czy fastfoody zawierające ponad 300 mg sodu na 100 g. Projekt ograniczeń w handlu na terenie szkół spotkał się ze sprzeciwem producentów i sklepikarzy – jak podał w 2014 r. portal Wiadomości Handlowe, branża cukiernicza odebrała nowelizację negatywnie przede wszystkim jako osłabiającą wizerunek ich produktów wśród konsumentów.
W obradach komisji edukacji (w sumie odbyły się 3 posiedzenia na temat żywności w szkołach w trakcie VII kadencji) uczestniczyli przedstawiciele branży: Krajowa Unia Producentów Soków, Stowarzyszenie Polskich Producentów Wyrobów Czekoladowych i Cukierniczych Polbisco, Związek Producentów Cukru w Polsce i Polska Federacja Producentów Żywności – Związek Pracodawców. Mimo obecności, żadna z osób reprezentujących te organizacje nie zabrała głosu podczas posiedzeń.
Decyzja o tym, że lista produktów niedopuszczonych do sprzedaży w szkołach nie znajdzie się w ustawie, ale zostanie opublikowana w rozporządzeniu ministra zapadła poza Sejmem – usunięcie szczegółowego katalogu z projektu ustawy sugerował w swojej opinii rząd. Dla branży było to wygodne rozwiązanie. Zmiana rozporządzenia jest łatwiejsza do przeprowadzenia, niż zmiana ustawy.
Regularna obecność związkowców. W posiedzeniach komisji uczestniczyły: Związek Nauczycielstwa Polskiego (w sumie 191 posiedzeń), przedstawiciele różnych sekcji i oddziałów NSZZ „Solidarność” (188 posiedzeń), Forum Związków Zawodowych (93 posiedzenia), NSZZ Pracowników Schronisk dla Nieletnich i Zakładów Poprawczych (24 posiedzenia). Łącznie, przedstawiciele związków wzięli udział w 44 proc. posiedzeń komisji.
ZNP obecny na co trzecim posiedzeniu. ZNP nie opuścił kluczowych posiedzeń dotyczących zmian w oświacie: obniżenia wieku rozpoczęcia obowiązku szkolnego, wprowadzenia, a następnie zniesienia tzw. godzin karcianych, subwencji oświatowej czy tegorocznej reformy systemu szkolnictwa.
Związek zajmował stanowisko nie tylko w trakcie posiedzeń, był także opiniodawcą projektów rządowych, a także bezpośrednim inicjatorem niektórych zmian. W kwietniu 2008 r. złożył obywatelski projekt obniżający wiek rozpoczęcia obowiązku szkolnego. W uzasadnieniu wśród korzyści płynących z reformy ZNP wskazał m.in. utrzymanie miejsc pracy dla nauczycieli w okresie niżu demograficznego. Jesienią 2008 r. projekt został rozpatrzony wspólnie z ustawą rządową. Sejm uchwalił zmiany 23 stycznia 2009 r.
Rzadko, ale skutecznie – sukces Elbanowskich. Organizacje społeczne uczestniczyły w komisji rzadziej niż związki zawodowe. Na listy gości 163 posiedzeń wpisali się przedstawiciele ponad 100 organizacji. Ich reprezentacja sukcesywnie się zwiększała: w latach 2007-2011 przedstawiciele ngo uczestniczyli w 40 posiedzeniach, a w latach 2011-2015 już w 100. Byli to przedstawiciele organizacji edukacyjnych (np. Federacja Inicjatyw Oświatowych – 25 posiedzeń, Centrum Edukacji Obywatelskiej – 2), akcja społeczna („Ratuj maluchy” – jedno posiedzenie), organizacje harcerskie (ZHP, ZHR).
Organizacjami, które konsekwentnie lobbowały w jednej sprawie – przeciwko obniżeniu wieku rozpoczęcia nauki w szkole – były Stowarzyszenie i Fundacja Rzecznik Praw Rodziców (podmioty funkcjonują równolegle, zadaniem fundacji jest wspieranie działań stowarzyszenia). Stowarzyszenie zainicjowało akcję „Ratuj maluchy”. Jej współorganizatorzy Karolina i Tomasz Elbanowscy po raz pierwszy pojawili się na posiedzeniu komisji edukacji w grudniu 2012 r. i od tego czasu uczestniczyli w niej 6 razy. Za każdym razem przedmiotem obrad było objęcie sześciolatków obowiązkiem szkolnym.
Przedstawiciele organizacji Elbanowskich zabierali głos powołując się na własne doświadczenia z kontaktów z samorządami i szkołami. W 2013 r. przedstawili Sejmowi raport, w którym negatywnie oceniali poziom przygotowania szkół na przyjęcie sześciolatków. W ślad za raportem szedł obywatelski wniosek o referendum w sprawie sześciolatków.
Kilkuletni lobbing Elbanowskich zakończył się sukcesem. Ustawę o przywróceniu obowiązku szkolnego dla siedmiolatków Sejm uchwalił półtora miesiąca wygranych przez Prawo i Sprawiedliwości wyborach. Elbanowscy z organizacji rzeczniczej stali się ekspertami MEN, a ich fundacja wygrała ministerialny konkurs na współpracę przy wprowadzaniu rządowych reform w systemie edukacji.
Nie dla likwidacji szkół wiejskich. W 2009 r. przy okazji obniżenia wieku rozpoczęcia edukacji został także uchwalony przepis, umożliwiający przekształcanie szkół publicznych w placówki prowadzone przez osoby prywatne, organizacje społeczne lub stowarzyszenia rodziców.
W dyskusji wokół zmian głos zabierali nie tylko posłowie, ale także przedstawiciele „Ratuj maluchy” (tym razem akcję reprezentowała Dorota Dziarska), Federacji Inicjatyw Oświatowych (Alina Kozińska-Bałdyga), Rady Szkół Katolickich (s. Maksymiliana Wojnar) czy Związku Nauczycielstwa Polskiego (wiceprezes Krzysztof Baszczyński). Związki i organizacje próbowały wpłynąć na przepisy dotyczące likwidacji szkół wiejskich i przekształcenia ich w placówki niepubliczne.
Zdaniem organizacji pierwszeństwo w przejmowaniu szkół powinny mieć stowarzyszenia rodziców i nauczycieli. Żadna z poprawek proponowanych przez RSK i FIO nie znalazła się ostatecznie w projekcie ustawy. Z kolei ZNP wskazywał na zbyt krótki czas, jaki ustawa przewiduje na przekazanie placówki. Ich uwaga również nie znalazła się w ustawie. Z sejmowej dyskusji wynikło, że partnerzy społeczni, nawet jeśli zajmują wspólne stanowisko, nie mają siły przebicia, jeśli nie znajdą dla swoich poprawek poparcia w ekipie rządzącej.
W latach 2007–2012 zamknięto około 1 tys. szkół, w kolejnych 400 zlikwidowano najmłodsze klasy, co było wstępem do zamknięcia placówki, a 500 szkół gminy przekazały innym podmiotom. W 2015 r. działało ok. 19 tys. szkół podstawowych i gimnazjów (dane Instytutu Badań Edukacyjnych).
W ciągu ostatnich trzech kadencji Sejmu zainteresowanie zewnętrznych uczestników komisją edukacji stopniowo się zwiększało. Interesowało ich: obniżenie, a następnie przywrócenie wieku obowiązku szkolnego, likwidacja szkół, organizacja pracy nauczycieli, ograniczenia sprzedaży w szkolnych sklepikach i wprowadzenie darmowego podręcznika.
Z zapisów komisji nie wynika, że gwarancją skutecznego lobbingu w przepisach oświatowych była obecność na posiedzeniu. Czasami jednak wpływ uczestników na prawo był jednoznaczny – jak w przypadku rzecznictwa organizacji Elbanowskich.
Zadaniem zewnętrznych uczestników komisji wydaje się często upewnienie, że odpowiednia zmiana, wylobbowana poza posiedzeniem, znajdzie się w ustawie. Obecność przedstawicieli branży spożywczej na niektórych posiedzeniach sugeruje, że w ich interesie było przynajmniej kontrolowanie ustanawianego prawa.
Sejmowa dyskusja nad nową organizacją oświaty w Polsce zaczęła się w grudniu 2016 r. W kolejnym materiale sprawdzimy, czy organizacje i instytucje, które uczestniczyły w pracach komisji w ostatnich 10 latach, zdołały wpłynąć na nowe przepisy.
Źródła: listy uczestników komisji edukacji, nauki i młodzieży VI, VII i VIII kadencji Sejmu (2007-2017) publikowane w stenogramach na sejm.gov.pl. Ostatnie analizowane posiedzenie odbyło się 12 stycznia 2017 r.