Nieprzejrzyści. 10 lat zawodowego lobbingu w Sejmie

Lobbing w Polsce wciąż nie jest jawny i przejrzysty. Ustawa sprzed dziesięciu lat nie spełniła oczekiwań. Najwięcej danych mamy o lobbingu na terenie Sejmu, ale i tam oficjalne rejestry pokazują jedynie wierzchołek góry lodowej.

Osoby z czerwonymi identyfikatorami zaczęły się pojawiać w Sejmie w 2006 r. To tak zwani lobbyści zawodowi. Są prawnie zobowiązani do zadeklarowania obszarów prawa, które ich interesują, następnie te deklaracje i podstawowe informacje o ich działalności trafiają do oficjalnych, publikowanych przez parlament rejestrów.

Te zasady wprowadziła ustawa, która weszła w życie 7 marca 2006 r. W jej myśl lobbingiem zawodowym zajmują się wyłącznie firmy i osoby, działające na zlecenie w czyimś imieniu. Lobbystą nie jest już przedsiębiorca, który spotyka się z politykiem, żeby uzyskać korzystne dla siebie zmiany w prawie.

W sumie w ciągu ostatnich 10 lat przez sejmowe korytarze przewinęło się 196 zawodowych lobbystów. Reprezentowali 108 różnych podmiotów i zgłosili 6 propozycji zmian w prawie (3 kancelarie, 2 firmy doradcze i 1 lobbysta niezależny).

Jawne działania lobbystów, czyli co mówią sprawozdania sejmowe

Do sejmowego rejestru lobbystów po raz pierwszy zajrzeliśmy w 2013 r. Analiza danych sejmowych z lat 2006-2012 wykazała, że lobbing był najbardziej widoczny w ochronie zdrowia, ochronie środowiska, energetyce oraz finansach publicznych. Do najbardziej aktywnych należały spółki Viewpoint Group, Multi Communications i Central European Consulting. Po czterech latach wracamy do sejmowego wykazu.

O przepustkę na teren Sejmu występuje co czwarty zawodowy lobbysta, czyli taki który zarejestrował swoją działalność w MSWiA. Z liczącej prawie 397 podmiotów (firm lub osób, świadczących usługi lobbystyczne) listy, działalność na terenie Sejmu od 2007 r. podjęło 108. Rocznie karty wstępu na Wiejską otrzymuje średnio 37 osób, w 2016 r. – 38. Nieprzerwanie od 2006 r. rejestruje się w Sejmie spółka Medien Service. Głównym przedmiotem jej zainteresowań są innowacje, nowe technologie, cyfryzacja.

Głównymi jawnymi narzędziami działania lobbystów zawodowych zarejestrowanych w Sejmie są: uczestniczenie w posiedzeniach komisji (z prawem zabrania głosu) oraz składanie do sekretariatu komisji propozycji rozwiązań prawnych, ekspertyz i opinii. Przez 10 lat obowiązywania ustawy odbyło się ok. 10 tys. posiedzeń komisji sejmowych. Zawodowi lobbyści byli obecni na 305 z nich i zabrali głos zaledwie 27 razy. Trzy czwarte z nich w ogóle nie pojawiło się na żadnym posiedzeniu komisji. Na przykład w 2016 r. uczestniczyło w nich 7 z 31, w 2015 r. – 7 z 27, a w 2014 – 9 z 35.

Zarówno w latach 2006-2012, jak i 2013-2016 lobbyści najczęściej przychodzili na posiedzenia komisji sejmowych do spraw: zdrowia, finansów publicznych i podatków, ochrony środowiska, gospodarki, energetyki i skarbu państwa.

 

Jak lobbyści wpływają na prawo w Sejmie?

W latach 2006-2016 pisemne poprawki lub opinie do projektów ustaw oficjalnie zgłosiło zaledwie 6 lobbystów. Niektórzy proponowali zmiany przepisów podczas swoich wypowiedzi na posiedzeniach komisji. 4 sugestie lobbystów znalazły się w ustawach.

W świetle danych najskuteczniejszym lobbystą w Sejmie był Andrzej Lewandowski, działający w imieniu JTI Polska, firmy należącej do grupy Japan Tobacco (obecnie jest członkiem zarządu tej spółki). Jego zgłaszane ustnie podczas posiedzeń komisji uwagi dwukrotnie znalazły się w przepisach, dotyczących sprzedaży i używania tytoniu. W 2010 r. był orędownikiem zmniejszenia kary dla właścicieli lokali za nieumieszczenie informacji o zakazie palenia. W 2014 r. podczas posiedzenia komisji Lewandowski poparł uchwaloną później propozycję rządu, aby nie podnosić stawki podatku akcyzowego.

W 2009 r. spółka CMS Cameron McKenna Dariusz Greszta podczas prac nad ustawą hazardową zaproponowała zmniejszenie podatku dla zakładów bukmacherskich z 50 do 2,5 proc. (jeśli dotyczą współzawodnictwa zwierząt) lub 12 proc. dla pozostałych. Zmiana znalazła się w ustawie. CMS Cameron występowało w Sejmie w imieniu Stowarzyszenia Pracodawców i Pracowników Firm Bukmacherskich.

W tym samym roku Maciej Stryjecki podczas posiedzenia komisji gospodarki poparł zmianę w ustawie o prawie energetycznym autorstwa ministerstwa gospodarki. Przepis znalazł się w uchwalonej ustawie.

W 2012 r. lobbysta Paweł Połanecki, reprezentujący Stowarzyszenie Polska Wolna od GMO zasugerował doprecyzowanie definicji obrotu. Propozycja nie znalazła się w ustawie. Drugi postulat Połaneckiego, o niedopuszczenie na polski rynek nasion modyfikowanych genetycznie również nie został uwzględniony.

W tym samym roku firma Ernst&Young przedstawiła trzy opinie prawne do rządowego projektu zmian w ustawie o VAT, którego celem było dostosowanie polskiego prawa podatkowego do przepisów unijnych. Prace nad nowelizacją toczyły się w podkomisji. Na posiedzenia podkomisji lobbyści, zgodnie z przepisami, nie mają wstępu. E&Y reprezentowało wtedy wielkie korporacje: Michelin Polska, HJ Heinz Polska, Kraft Foods Polska, AccelorMittal Poland i Orlen.

W kolejnym roku E&Y próbowała także wpłynąć na ustawy o VAT i o podatku akcyzowym. Sejm nie przyjął tych uwag z powodu braków formalnych (lobbysta nie załączył do pisma odpisów z KRS swoich klientów). E&Y reprezentował wówczas Hutniczą Izbę Przemysłowo-Handlową, Orlen, KGHM i PGNiG.

Maciej Chęciński, przedstawiciel polskiego oddziału Stowarzyszenia Narodów Zjednoczonych, zabrał głos w sprawie zapisów dotyczących zasłaniania twarzy podczas zgromadzeń, ale nie zajął konkretnego stanowiska. W jego wystąpieniu padła jedynie ogólna sugestia , aby wyważyć wolność zgromadzeń i prawo ich uczestników do bezpieczeństwa.

W 2013 r. kancelaria prawnicza Salans D. Oleszczuk (od maja 2013 r. jako Salans FMC SNR Denton Oleszczuk, obecnie Dentons Europe Oleszczuk) złożyła w Sejmie cztery pisma w sprawie zmian w prawie energetycznym. Nowelizacja dostosowywała polskie prawo do unijnego i dotyczyła rynku odnawialnych źródeł energii, a także wspólnych zasad rynku gazu ziemnego. Przedstawiciele firmy byli obecni na 43. posiedzeniu komisji gospodarki, na którym projekt skierowano do prac w podkomisji, ale nie zabrali głosu.

W 2012 r. kancelaria lobbowała na rzecz Systemu Gazociągów Tranzytowych Europol, a w 2013 i 2014 r. dla firmy Stora Enso Poland, zajmującej się pozyskiwaniem i przetwórstwem drewna.

W 2014 r. Kancelaria Centras reprezentując Poznański Akademicki Inkubator Przedsiębiorczości zgłosiła poprawki do zmian w prawie o szkolnictwie wyższym. Celem nowelizacji było zwiększenie współpracy uczelni z biznesem i dostosowanie szkolnictwa wyższego do potrzeb rynku pracy. PAIP swoje propozycje przepisów zgłaszał już na etapie konsultacji społecznych, m.in. mówiące o tym, że wsparcie w komercjalizacji swoich badań, mieli otrzymywać nie tylko pracownicy naukowi, ale także doktoranci i studenci. Na etapie prac w Sejmie sugestie PAIPu nie zostały uwzględnione w ustawie. Reprezentujący organizację lobbysta Tomasza Zapalski z Kancelarii Centras nie mógł przedstawić uwag osobiście w Sejmie ze względu na zakaz uczestniczenia lobbystów zawodowych w posiedzeniu podkomisji. Rozwiązanie to Zapalski otwarcie skrytykował w piśmie do Sejmu.  

W tym samym roku do Sejmu dwa pisma wysłała firma Central European Consulting. W obu przypadkach dotyczyły ustaw z zakresu ochrony środowiska i energetyki. Lobbysta w imieniu firmy Neste Oil przekazał w nich uwagi do nowelizacji ustawy o paliwach i biokomponentach, która miała zmniejszyć emisję gazów cieplarnianych w transporcie. CEC zaproponowało korzystną dla swoich klientów definicję oleju napędowego. Ich poprawka nie znalazła się w ustawie. Drugie pismo lobbysty w imieniu International Paper dotyczyło rządowego projektu ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z danych sejmowych wynika, że uwagi lobbysty nie wywarły wpływu na ostateczny kształt prawa.

W 2006 r. na samym początku funkcjonowania przepisów o lobbingu, lobbysta Olgierd Świerzewski na 64. posiedzeniu komisji rozwoju przedsiębiorczości przedstawił własny referat jako zewnętrzny ekspert. Świerzewski figurował wówczas w rejestrze lobbystów MSWiA. Posiedzenie dotyczyło sposobów, w jakie ustawodawcy dostosowują prawo polskie do europejskiego. Zdaniem Świerzewskiego regulacje były często pisane zbyt pochopnie, z pominięciem interesów przedsiębiorców. Jako zawodowy lobbysta Świerzewski jest zarejestrowany w Sejmie od 2009 r.

Rejestr to za mało

Po 10 latach obowiązywania ustawy o lobbingu, działalność lobbystów na terenie Sejmu pozostaje właściwie nieuregulowana. Zdaniem samych lobbystów winne jest przede wszystkim złe prawo. W 2009 r. sami zaproponowali zmiany w regulaminie sejmowym, dotyczące działalności lobbingowej, ale bezskutecznie.

Głównym postulatem było dopuszczenie lobbystów zawodowych do udziału w posiedzeniach podkomisji, a także doprecyzowanie praw i obowiązków gości i ekspertów uczestniczących w posiedzeniach. Lobbyści opowiadali się także za tym, aby parlamentarzyści mieli obowiązek publikowania informacji o spotkaniach i rozmowach, jakie odbyli z przedstawicielami różnych grup interesu, zarówno lobbystami zawodowymi, jak i niezawodowymi.

Z danych wynika, że na terenie Sejmu lobbyści rzadko korzystają z dwóch podstawowych, możliwych do zarejestrowania narzędzi wpływu – uczestniczenia i zabierania głosu na posiedzeniach komisji sejmowych i zgłaszania opinii prawnych do ustaw. Informacji o ich innych aktywnościach w parlamencie nie znajdziemy w sejmowych sprawozdaniach. Faktyczny wpływ lobbystów na stanowienie prawa wymyka się rejestrom danych.

 

logo osf
Publikacja współfinansowana ze środków projektu Lobbying transparency in Poland, finansowanego ze środków Open Society Initiative for Europe jako  część działań Fundacji Open Society