Co wiemy o lobbingu w Polsce cz. 2, czyli Prezydent ponad ustawą lobbingową

Stan prawny

Kwestię regulacji działalności lobbingowej w Polsce reguluje ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Szczególnie interesujące w tym kontekście są art. 2 i 18 ustawy.

Pierwszy z tych przepisów jasno stwierdza, że ustawę stosuje się bez wyjątku do wszystkich organów władzy publicznej, o ile biorą udział w procesie stanowienia prawa. Ewentualne wątpliwości, które mogą nasuwać się na tle tej regulacji dotyczą tego czym jest ów „proces stanowienia prawa” i które organy można określić mianem „organów władzy publicznej”.

Art. 2.
1. […] działalnością lobbingową jest każde działanie […] zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa.

Unikając mnożenia wątpliwości i wchodzenia w meandry ustawy lobbingowej należy stwierdzić, że organem takim – choćby ze względu na treść art. 7 i 10 Konstytucji – na pewno jest Prezydent RP, który bierze udział w każdym procesie ustawodawczym w Polsce.

Stanowisko takie jest przyjmowane powszechnie w komentarzach do ustawy o działalności lobbingowej.

Pojęcie „organ władzy publicznej”, wobec braku w ustawie jakichkolwiek wyłączeń podmiotowych, również należy rozumieć maksymalnie szeroko. […]

Marcin Michał Wiszowaty, Działalność lobbingowa w procesie stanowienia prawa. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. z komentarzem, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2010, s. 99 i n.

Skoro jednak ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej to do organów władzy publicznej wypada zaliczyć następujące organy: Sejm i Senat, Prezydenta i Radę Ministrów […].

Paweł Kuczma (red.), Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Komentarz, TNOiK, Toruń 2013, s. 33

Oznacza to, że wszelkie kontakty lobbystów zawodowych z Prezydentem czy też jego Kancelarią, mające wywrzeć na niego wpływ, a mające związek choćby z prawem inicjatywy ustawodawczej, kompetencją do podpisywania albo wetowania ustaw, czy też ich prewencyjnego kierowania do Trybunału Konstytucyjnego powinny być publikowane w prezydenckim Biuletynie Informacji Publicznej, czyli na stronie prezydent.pl.

Publikacja w BIP

Obowiązek taki jednoznacznie wynika ze wspomnianego art. 18 ustawy lobbingowej. Przepis ten po pierwsze nakazuje sporządzić do końca lutego informację na temat kontaktów organu z zawodowymi lobbystami w roku poprzednim. Po drugie zobowiązuje do niezwłocznego opublikowania informacji w BIP. Oznacza to, że informacja powinna być dostępna publicznie – biorąc pod uwagę nawet jakieś problemy techniczne związane z jej publikacją – najpóźniej w pierwszych dniach marca.

Art. 18.
1. Kierownicy urzędów obsługujących organy władzy publicznej opracowują raz w roku, do końca lutego, informację o działaniach podejmowanych wobec tych organów w roku poprzednim przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową.
[…]
3. Informacja […] podlega niezwłocznie udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej.

W związku z tym, że ustawa lobbingowa obowiązuje od 7 marca 2006 r. obowiązek publikacji wspomnianej informacji istniał po raz pierwszy w roku 2007 i dotyczył roku 2006.

Obecnie w BIP Prezydenta powinno być zatem opublikowanych 10 takich informacji, obejmujących lata 2006 – 2015.

Rzeczywistość

Niestety w prezydenckim Biuletynie Informacji Publicznej nie można znaleźć ani jednej informacji o działaniach podejmowanych wobec Prezydenta RP przez zawodowych lobbystów. Oznacza to, że obowiązku wynikającego z art. 18 ustawy lobbingowej nie wykonywała Kancelaria Prezydenta RP za czasów Prezydenta Lecha Kaczyńskiego (lata 2007-2010), Prezydenta Bronisława Komorowskiego (lata 2011-2015), ani nie robi tego Kancelaria Prezydenta Andrzeja Dudy (rok 20161).

Dlaczego te informacje w ogóle są ważne?

Jak już podkreślaliśmy wcześniej Prezydent RP bierze udział w każdym procesie ustawodawczym w Polsce. Co więcej jego rola nie sprowadza się wyłącznie, jak często błędnie się podkreśla, do roli notariusza, który podpisuje ustawy uchwalone przez parlament.

Poza podpisywaniem ustaw Prezydent RP ma również m.in prawo do zawetowania ustawy, skierowania jej do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją, czy też kierowania do Sejmu własnych projektów ustaw.

Od momentu wejścia w życie ustawy lobbingowej Prezydent RP:

1. podpisał 2144 ustaw;
2. zawetował 26 ustaw;
3. skierował 38 ustaw do Trybunału Konstytucyjnego;
4. wystąpił 75 razy z inicjatywą ustawodawczą.

Pytanie do Prezydenta RP

Z uwagi na niezwykle istotną rolę Prezydenta RP w procesie ustawodawczym, co czyni go potencjalnym celem działań lobbingowych, oraz brak wypełniania przez Kancelarię Prezydenta RP obowiązku wynikającego z art. 18 ustawy lobbingowej Fundacja Frank Bold wystąpiła w dniu 20 czerwca 2016 r. z pytaniem – w trybie dostępu do informacji publicznej – w którym prosiliśmy m.in. o przesłanie rocznych informacji o kontaktach Prezydenta RP z zawodowymi lobbystami w latach 2006-2015.

Prezydent RP jak każdy organ władzy publicznej, biorący udział w procesie stanowienia prawa, ma obowiązek – do końca lutego każdego roku – opracować i udostępnić w Biuletynie Informacji Publicznej informację o działaniach podejmowanych wobec Prezydenta RP w roku poprzednim przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową […].

W związku z tym, że brak jest takiej informacji na stronie prezydent.pl zwracam się […] o udostępnienie przez Prezydenta RP informacji publicznej dot. informacji o działaniach podejmowanych wobec Prezydenta RP w latach 2006 – 2015.

fragment pytania skierowanego do Kancelarii Prezydenta w dniu 20 czerwca 2016 r.

Odpowiedź Prezydenta RP

Odpowiedź Kancelarii Prezydenta RP na wskazane pytanie była dość krótka, pozbawiona merytorycznego uzasadnienia i sprowadzała się do odmówienia przesłania wnioskowanych informacji, które nie są w Kancelarii sporządzane, z uwagi na rzekomy brak objęcia Prezydenta RP obowiązkami, wynikającymi z ustawy lobbingowej.

[…] Kancelaria Prezydenta RP nie sporządza informacji, o której mowa w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. […]

Zakres podmiotowy obowiązywania ustawy […] jest ograniczony i nie obejmuje wywierania wpływu na proces stanowienia prawa przez Prezydenta RP.

fragment odpowiedzi Kancelarii Prezydenta RP z dnia 4 lipca 2016 r.

Jak już wskazywaliśmy wyżej na poparcie tezy przedstawionej przez Kancelarię Prezydenta RP próżno szukać jakichkolwiek argumentów tak w samej treści ustawy lobbingowej, a nawet w poglądach doktryny prawa.

Czy @prezydentpl jest organem władzy publ. b. udział w proc. stanow. prawa?Wg Kanc. Prezyd. NIE.#lobbing @MWiszowaty pic.twitter.com/7aEXKAVoyG

— Bartosz Kwiatkowski (@Bar_Kwiat) 6 lipca 2016

Czy można inaczej?, czyli o dobrym przykładzie płynącym z innych organów

Stanowisko Kancelarii Prezydenta RP jest martwiące nie tylko z powodu błędnej wykładni przepisów, leżącej u jego podstaw. Prezydent RP nie jest jedynym organem władzy publicznej, który nie wypełniał przez wiele lat obowiązku publikowania informacji o kontaktach z zawodowymi lobbystami. Wiele innych organów potrafi jednak przyznać się do błędu i zacząć publikować odpowiednie informacje – tak z własnej inicjatywy (jak zrobił choćby Urząd Marszałkowski Województwa Lubuskiego), czy też po interwencji Fundacji Frank Bold (jak zrobiło np. Ministerstwo Spraw Zagranicznych).

[…] pragnę Panu uprzejmie podziękować za przekazanie uwag dotyczących kompletności informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych w zakresie obowiązku wynikającego z art. 18 ustawy […] o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa […].

 

 […]

Jednocześnie uprzejmie informuję, że w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych dokonano uzupełnienia informacji o braku zgłoszeń podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, dotyczących uczestnictwa w procesie stanowienia prawa w okresie od 2006 r. do 2010 r. oraz od 2012 r. do 2015 r.

fragment odpowiedzi Ministerstwa Spraw Zagranicznych

Podsumowanie i kolejne kroki Fundacji Frank Bold

Za niepokojący należy uznać fakt, że tak ważny organ władzy publicznej jak Prezydent RP, który ma wpływ na każdy proces ustawodawczy w Polsce, uważa – wbrew oczywistemu brzmieniu ustawy lobbingowej i opiniom ekspertów – że nie musi informować obywateli o swoich kontaktach z zawodowymi lobbystami. Z tego też względu będziemy próbować wpłynąć na Kancelarię Prezydenta RP w celu zmiany jej stanowiska i udostępnienia w BIP informacji o tych kontaktach w latach 2006-2015. W ostateczności rozważymy możliwość złożenia odpowiedniej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

1. W omawianej odpowiedzi Kancelaria Prezydenta RP wskazała jednocześnie, że w roku 2015 nie odnotowała działań, mających charakter zawodowej działalności lobbingowej.

Publikacja współfinansowana ze środków projektu Lobbying transparency in Poland, finansowanego ze środków Open Society Initiative for Europe jako  część działań Fundacji Open Society