Co wiemy o lobbingu w Polsce cz. 3, czyli niejawny lobbing w Sejmie i Senacie

GRECO już w 2012 r. wydała rekomendacje, w których zaleciła polskim władzom zwiększenie przejrzystości lobbingu w Parlamencie. Do dzisiaj Sejm i Senat nie tylko nie wprowadził w życie żadnej z nich, ale przerwał wszelkie prace mające na celu rzucenie więcej światła na działalność lobbystów w Parlamencie. Jednocześnie nie przeszkadza to posłom i senatorom zrzucać odpowiedzialności za swoje błędy na mitycznych lobbystów, nad działaniami których rzekomo nie mają i nie mogą mieć kontroli.

Politycy o lobbingu

W ostatnich tygodniach politycy odmieniali słowo „lobbing” przez wszystkie przypadki, zarzucając bliżej niesprecyzowanej grupie lobbystów odpowiedzialność za przygotowanie i wprowadzenie szkodliwych przepisów dot. wycinek drzew. Oczywiście to nie lobbyści, a politycy wprowadzili – jako projekt poselski (sic!) – pod obrady Parlamentu ustawę o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw, a następnie przegłosowali – w ekspresowym tempie 14 dni – jej przyjęcie.

Projekt ten w rzeczywistości powstał w Ministerstwie Środowiska (więcej na temat okoliczności w jakich powstawał można przeczytać na blogu Fundacji Frank Bold), które twierdzi, że żaden lobbysta nie miał na jego treść wpływu, ani nawet nie próbował się w tej sprawie z nim kontaktować. Może to oznaczać, że lobbyści obrali za cel swojej działalności nie ministra i podległych mu urzędników, a posłów i senatorów, dzięki którym zmiana ustawy została przyjęta tak szybko, z pominięciem wszelkich standardów prawidłowego procesu legislacyjnego, z konsultacjami publicznymi na czele. Niestety, nie jesteśmy w stanie sprawdzić czy było tak w rzeczywistości, bo posłowie i senatorowie konsekwentnie od lat nie robią nic, żeby przejrzystość lobbingu w Parlamencie uległa zwiększeniu, a ich ewentualne kontakty z lobbystami – których oskarżają o własne błędy – ujrzały światło dzienne.

Grupa Państw Przeciwko Korupcji w 2012 r.: unormujcie lobbing w Parlamencie

W 2012 r.  GRECO oceniała polskie regulacje w zakresie zapobiegania korupcji w odniesieniu do parlamentarzystów, sędziów i prokuratorów. Wśród 16 rekomendacji zawartych w Raporcie znalazło się kilka dotyczących szeroko rozumianych kontaktów parlamentarzystów z lobbystami zawodowymi:

• zwiększenie przejrzystości relacji parlamentarzystów z lobbystami i innymi osobami trzecimi, które próbują wywierać wpływ na proces legislacyjny, w tym również w związku z posiedzeniami podkomisji parlamentarnych;
• uzupełnienie Zasad Etyki Poselskiej o jasne wskazówki dla posłów dotyczące konfliktów interesów (np. ich definicje i/lub rodzaje) i powiązanych tematów (w tym zwłaszcza przyjmowania prezentów i innych korzyści, zakazu łączenia stanowisk, dodatkowych zajęć i udziałów/interesów finansowych, niewłaściwego wykorzystywania informacji i środków publicznych, obowiązku składania oświadczeń majątkowych oraz postawy wobec osób trzecich, takich jak lobbyści – z podaniem rozbudowanych przykładów); oraz ii) wprowadzenie takich standardów etycznych i postępowania również wśród senatorów oraz rozpowszechnienie ich w gronie senatorskim;
• opracowanie, zarówno w odniesieniu do posłów, jak i senatorów, jasno zdefiniowanego mechanizmu deklarowania potencjalnych konfliktów interesów parlamentarzystów – z uwzględnieniem interesów członków najbliższej rodziny – w związku z konkretnymi przepisami prawnymi (projektami).

GRECO (o czym pisaliśmy m.in. tu) wyznaczyła Polsce w 2014 r. – wobec braku wdrożenia przez Sejm i Senat ww. rekomendacji – dodatkowy termin do przedstawienia informacji dotyczących realizacji zaleceń. Termin upłynął ostatecznie we wrześniu 2016 r. Z informacji uzyskanych przez Fundację Frank Bold wynika, że w najbliższych tygodniach GRECO będzie analizować odpowiedź polskiego rządu, która nie zawiera zapewne żadnych konkretnych informacji, gdyż obecnie ani Sejm ani Senat nie uważają tematu przejrzystości działalności lobbystów za na tyle ważny, by się nad nim w swoich pracach pochylić.

Lobbing w Sejmie i Senacie w latach 2012 – 2016

Z oficjalnych informacji Sejmu i Senatu dot. działań zawodowych lobbystów wynika, że taka forma lobbingu w zasadzie nie istnieje. Jak dodamy do tego fakt, że o niezawodowym lobbingu nie wiemy niemal nic, gdyż brakuje podstaw prawnych, które zobowiązywałby kogokolwiek (Sejm, Senat, parlamentarzystów czy samych lobbystów) do ujawniania informacji na temat niezawodowych działań lobbingowych, to dochodzimy do wniosku, że gdyby polska ustawa lobbingowa w ogóle nie obowiązywała to nasza wiedza o lobbingu wcale nie byłaby znacznie uboższa.

Problem ten doskonale ilustrują poniższe tabele dot. zakresu lobbingu zawodowego w Sejmie i Senacie w latach 2012 – 2016, które zawierają następujące dane:

1. osoby reprezentujące zawodowych lobbystów – liczba osób reprezentująca w Sejmie i Senacie podmioty zarejestrowane w rejestrze lobbystów jako podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową. Dane w nawiasie określają liczbę takich podmiotów, które posiadały swoich reprezentantów w Parlamencie (zdarzają się sytuacje, w których jeden zawodowy lobbysta posiada kilku przedstawicieli uprawnionych do przebywania na terenie Sejm i Senatu). Dokładne informacje dot. tych przedstawicieli można znaleźć w Rejestrze sejmowym (oraz w jego wersji archiwalnej);
2. posiedzenia komisji – całkowita liczba osób reprezentujących zawodowych lobbystów, które wzięły udział w co najmniej jednym posiedzeniu komisji sejmowej/senackiej. W nawiasie wskazano liczbę osób, które wzięły udział w co najmniej jednym posiedzeniu komisji.
3. wystąpienia lobbystów w czasie posiedzeń komisji – liczba wystąpień/przemówień osób reprezentujących zawodowych lobbystów w trakcie posiedzeń komisji;
4. dokumenty przedłożone przez lobbystów – liczba dokumentów (np. ekspertyzy, opinie prawne, rekomendacje) przesłanych/przekazanych przez osoby reprezentujące zawodowych lobbystów do Sejmu/Senatu.

Z powyższych danych wynika, że:

• tylko niespełna 8% zawodowych lobbystów miało swoich przedstawicieli w Sejmie i Senacie w roku 2016; w poprzednich latach odsetek ten byłe jeszcze niższy (obecnie w rejestrze lobbystów zarejestrowanych jest 375 podmiotów);
• liczba aktywnych lobbystów w Parlamencie (takich, którzy biorą udział w posiedzeniach komisji, przedkładają dokumenty itd.) nie przekracza 10 osób rocznie;
• lobbyści zawodowi zazwyczaj przysłuchują się tylko posiedzeniom komisji, z rzadka zabierając w ich trakcie głos;
• lobbyści zawodowi niemal nie korzystają (a od 2015 r. w ogóle nie korzystają) z możliwości przekazania do Sejmu i Senatu przygotowanych przez siebie dokumentów, które miałyby wpłynąć na ostateczny kształt prac legislacyjnych.

Wygląda na to, że działalność lobbingowa prowadzona jest przede wszystkim nieformalnie, poza strefą regulowaną, w oparciu o (nieformalne) powiązania między niektórymi parlamentarzystami i przedsiębiorcami oraz wpływ, jaki ci drudzy mogą wywierać na proces ustawodawczy dzięki swoim kontaktom z pierwszymi.

GRECO, Raport Oceny, 2012

W ten oficjalny obraz lobbingu nie wierzy nikt – ani politycy (którzy najlepiej wiedzą, kto, kiedy i w czyim interesie się z nimi kontaktuje), ani organizacje pozarządowe, ani nawet organizacje międzynarodowe, takie jak GRECO. W obecnym stanie prawnym ustalenie zakresu lobbingu niezawodowego przypomina syzyfową pracę, a jego efekty są zapewne dalekie od rzeczywistości. Co w takim razie zrobił Sejm i Senat, żeby ten obraz zmienić i rzucić nieco światła na działalność lobbystów w Polsce?

Znikoma aktywność Parlamentu od 2012 r.

Mimo tego, że rząd Polski poinformował w 2014 r. GRECO, że w Parlamencie trwały prace nad zmianami regulacji lobbingowej to należy podkreślić, że zostały one bardzo szybko przerwane i nie przełożyły się na jakąkolwiek zmianę obowiązującego prawa czy też praktyczną poprawę przejrzystości lobbingu.

W 2014 r. w senackim projekcie o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa zaproponowano m.in.:

• zmianę brzmienia art. 14 ust. 3 ustawy lobbingowej poprzez wskazanie, że zasady wykonywania działalności lobbingowej na terenie Sejmu i Senatu – także w odniesieniu do posłów i senatorów – regulują odpowiednie regulaminy;
• zmianę regulaminu Senatu poprzez dodanie do niego obowiązku powiadamiania Marszałka o działaniach podejmowanych wobec senatorów przez lobbystów zawodowych.

Projekt ten jednak został wycofany przez wnioskodawców w dniu 13 marca 2015 r., tj. zaledwie 17 dni po opublikowaniu przez GRECO Raportu zgodności.

Natomiast od 26 maja 2015 r. działała w Sejmie – powołana na wspólnym posiedzeniu Komisji: Administracji i Cyfryzacji, Etyki Poselskiej, Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka – Podkomisja nadzwyczajna ds. wdrożenia rekomendacji GRECO przyjętych w raporcie z IV rundy ewaluacyjnej Grupy Państwa przeciwko Korupcji. Fundacja Frank Bold ustaliła jednak, że podkomisja ta odbyła zaledwie 3 posiedzenia, w trakcie których: dokonano wyboru przewodniczącego i ustalono harmonogram prac (pierwsze posiedzenie), zapoznano się z przedłożonym przez Ministra Sprawiedliwości Raportem Zgodności (drugie posiedzenie), przedyskutowano możliwe kierunki prac (trzecie posiedzenie). Niestety z posiedzeń podkomisji nie sporządzono protokołów, więc nieznane są jakiekolwiek bliższe szczegóły jej obrad.

Poza tymi dwoma inicjatywami ani Sejm, ani Senat nie wykonał żadnego innego kroku w celu wdrożenia rekomendacji GRECO.

Bezczynność posłów i senatorów obecnej kadencji

Sytuacja nie zmieniła się również po ostatnich wyborach. Fundacja Frank Bold w lutym 2017 r. ustaliła w Kancelariach Sejmu i Senatu, że w żadnej izbie Parlamentu nie toczą się obecnie jakiekolwiek prace, które miałyby na celu wprowadzenie w życie zaleceń GRECO i zwiększenie przejrzystości lobbingu. Co więcej nikt z grupy 35 posłów i posłanek , którzy opowiedzieli się w kwestionariuszu Mam Prawo Wiedzieć za zwiększeniem transparentności działalności lobbingowej nie potrafił przekazać nam informacji o podjętych przez siebie działaniach w tym kierunku.

Brak dobrych praktyk

Niestety nie tylko prawo regulujące działalność lobbystów w Polsce jest fatalne. Nie lepiej (a może i znacznie gorzej) wypada praktyka.

Dobrym standardem – stosowanym choćby przez niektórych posłów do Parlamentu Europejskiego (zob. np. stronę internetową Danuty Hübner czy też kalendarz lobbingowy grupy Zielonych) – jest publikowanie online kalendarzy, które zawierają listę spotkań danego polityka, obejmującą spotkania z przedstawicielami różnych grup interesu, w tym lobbystami.

Z przeprowadzonego przez Fundację Frank Bold przeglądu wszystkich stron internetowych 460 obecnych posłów i posłanek wynika, że tylko 5 spośród nich prowadzi kalendarze online, w których odnotowuje informacje o swojej aktywności, przy czym tylko 3 z nich mogą zostać uznane za rzetelne (należą one do Ryszarda Galli, Andrzeja Maciejewskiego i Katarzyny Osos). Jednakże żaden z kalendarzy nie zawiera informacji o spotkaniach z zawodowymi lobbystami, co może z jednej strony oznaczać brak takich spotkań (jak przekazał Fundacji Frank Bold poseł Maciejewski), albo brak chęci przekazywania informacji o nich opinii publicznej. Informacje o spotkaniach pozostałych 457 posłów i posłanek są w zasadzie (poza przekazami medialnymi i portalami społecznościowymi) nieznane. Sytuacja ta tym bardziej potwierdza tezę o pilnej potrzebie nowelizacji regulacji lobbingowej i wprowadzenia obowiązku informowania o spotkaniach z lobbystami. Obowiązek taki powinien ciążyć zarówno na politykach, jak i na lobbystach.

Co zrobi GRECO

Jak wynika z powyższego Sejm i Senat nie potrafią od niemal 4,5 roku wprowadzić rekomendacji GRECO dot. zwiększenia przejrzystości w kontaktach między parlamentarzystami a lobbystami. Mimo to, że to politycy ponoszą odpowiedzialność za obecną sytuację, nie przeszkadza im to w przywoływaniu lobbystów, jako rzekomych głównych sprawców błędów legislacyjnych.

W obecnej sytuacji – tj. po kolejnym bezskutecznym wezwaniu Polski do wdrożenia rekomendacji – GRECO ma możliwość zastosowania jednego ze środków z art. 32 Zasad Postępowania GRECO. Żaden z wymienionych w tym przepisie środków nie ma jednak charakteru sankcji, która byłaby w stanie „zmusić” polskie władze do wprowadzenia zaleceń. Mamy jednak nadzieje, że te miękkie instrumenty będą wystarczające do zmiany nastawienia posłów i senatorów do problemu braku przejrzystości lobbingu w Polsce, który sami często dostrzegają – niestety niemal wyłącznie w trakcie wystąpień w mediach.

Publikacja współfinansowana ze środków projektu Lobbying transparency in Poland, finansowanego ze środków Open Society Initiative for Europe jako część działań Fundacji Open Society.