Przed i po wybuchu wojny w Ukrainie w Sejmie nie toczyła się żadna poważna debata na temat przygotowania Polski do ewentualnej eskalacji konfliktu.
24 lutego 2022 r. Federacja Rosyjska zaatakowała Ukrainę. Inwazja była kolejnym etapem konfliktu rozpoczętego przez Rosję w 2014 r. aneksją Krymu. O zagrożeniu atakiem zbrojnym w Ukrainie media informowały już w styczniu i, mimo że scenariusz zakładający wojnę wisiał w powietrzu, to powszechnie nie był on brany pod uwagę.
Na miesiąc przed wybuchem wojny większość Polaków nie odczuwała obaw. Z badania przeprowadzonego 25-26 stycznia 2022 r. dla Rzeczpospolitej wynikało, że obawy przed atakiem Rosji na Ukrainę miała ⅓ Polaków, 29 proc. nie spodziewało się takiego obrotu spraw, a największa grupa – 38 proc. nie miało w tej sprawie zdania. Temat wojny był więc traktowany jako mniej lub bardziej realny tylko przez część społeczeństwa.
Rząd spodziewał się kryzysu uchodźczego, tym samym zaznaczając, że spodziewa się wojny. W wywiadzie dla tygodnika „Sieci" z 14 lutego 2022 r. premier Mateusz Morawiecki zapewniał, że „jeżeli nastąpiłaby agresja, to przygotowujemy się na przyjmowanie uchodźców z Ukrainy (...) Przygotowujemy logistykę, by ewentualne tego typu ruchy migracyjne były jak najlepiej zaabsorbowane przez Polskę. Ale też posłaliśmy cały konwój na Ukrainę, bo w takich sytuacjach pierwszym etapem są migracje wewnętrzne, gdzie potrzeba też kontenerów, łóżek, artykułów pierwszej potrzeby, by ludzie wygnani z domów lub uciekający przed wojną mogli znaleźć schronienie”.
Przygotowania, o których wspominał premier, nie miały (ale też przy założeniu, że istniejące przepisy są wystarczające – nie musiały mieć) wyraźnego odzwierciedlenia w projektach ustaw. W okresie od listopada 2021 r. do 23 lutego 2022 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji (jednostki koordynującej prace legislacyjne Rady Ministrów) projekty ustaw dotyczące kwestii związanych z obronnością czy zarządzaniem kryzysowym stanowiły mniejszość. Nie pojawiły się projekty nakierowane na pomoc i organizację pobytu w Polsce osób uciekających przed wojną. Rząd nie dostrzegał wtedy konieczności ustanowienia nowych przepisów lub przystosowania istniejących po to, aby stworzyć instytucjonalne ramy dla przyjęcia uchodźców. Po ataku Rosji na Ukrainę okazało się, że takie regulacje są pilnie potrzebne. Świadczy o tym uchwalona kilkanaście dni po wybuchu wojny specustawa o pomocy obywatelom Ukrainy.
Nad czym pracował rząd?
Między listopadem 2021 r. a lutym 2022 r. na stronie RCL-u opublikowano 59 propozycji aktów prawnych rangi ustawowej. Osiem z nich realizowało (lub realizuje, bo część z nich nie została jeszcze przyjęta) prawo Unii Europejskiej. Ich wprowadzenie do krajowego porządku prawnego jest niezbędne do implementacji unijnych dyrektyw lub do zapewnienia stosowania unijnych rozporządzeń. W tej grupie znalazły się projekty dotyczące różnych polityk publicznych w tym: rolnictwa, prawa pracy, klimatu i środowiska.
Obrona ojczyzny w ustawie
Z Ministerstwa Obrony Narodowej wyszedł tylko jeden projekt. 26 października 2021 r. Jarosław Kaczyński (PiS) i Mariusz Błaszczak (PiS) zapowiedzieli ustawę o obronie ojczyzny. Dokument pojawił się dzień po Święcie Niepodległości. 12 listopada trafił do konsultacji społecznych. Termin na wyrażenie opinii został skrócony – zamiast ustawowych 30 dni wyznaczono 11. Minister obrony Mariusz Błaszczak tłumaczył, że ograniczony czas na przedstawienie stanowiska wynika z potrzeby zajęcia się kwestiami związanymi „z prowadzeniem sprawnego i efektywnego procesu rejestracji i kwalifikacji wojskowej, a zwłaszcza procesu rekrutacji do służby wojskowej, jak również z uwagi na sytuację geopolityczną wokół Polski i związaną z tym koniecznością intensyfikacji procesu rozbudowy potencjału obronnego kraju, w tym modernizacji technicznej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz zwiększenia stanu osobowego żołnierzy, które to działania wymagają bardzo szybkiego zwiększenia wysiłku finansowego Polski w zakresie zabezpieczenia potrzeb obronnych”.
22 lutego 2022 r. Rada Ministrów przyjęła projekt i zdecydowała się na skierowanie go do Sejmu. Proces legislacyjny w parlamencie został zainicjowany 28 lutego, czyli już po rozpoczęciu działań zbrojnych w Ukrainie. Podczas pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu 2 marca Jarosław Kaczyński powiedział, że „ta ustawa była przygotowywana nie tylko przed wybuchem wojny, ale także przed rozpoczęciem koncentracji wojsk wokół granic ukraińskich. Była przygotowana w oparciu o doświadczenia ostatnich kilkunastu lat, które pokazywały w sposób oczywisty, że Rosja jest w stanie użyć siły dla realizacji swoich interesów, dla realizacji planu odbudowy imperium, ale nie sądziliśmy, że pierwsze tak drastyczne posunięcia w tej dziedzinie będą podjęte tak szybko: można powiedzieć, jeżeli chodzi o okres przygotowywania ustawy, że niemalże natychmiast”. Z wypowiedzi Kaczyńskiego wynika, że potrzeba usystematyzowania przepisów prawa wojskowego narastała przez lata, a nie była tylko reakcją na wybuch konfliktu w Ukrainie. Polityka prowadzona przez Rosję stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa Polski – a wydarzenia w Ukrainie tylko potwierdziły te obawy. Ustawa, która m.in zwiększa wydatki na obronność, była procedowana w cieniu wojny i na pewno miało to wpływ na jej jednogłośne przyjęcie w Sejmie.
Rezerwy strategiczne
W styczniu 2022 r. rząd wyszedł z propozycją nowelizacji ustawy o rezerwach strategicznych i niektórych innych ustaw. Także tym razem władzy zależało na czasie. Projekt otrzymał zgodę na procedowanie w trybie odrębnym – m.in. bez konsultacji społecznych, zgłoszeń lobbingowych, opiniowania. Jego głównym założeniem było rozbudowanie katalogu rezerw strategicznych o: broń, amunicję, wyroby i technologie o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym.
Konieczność podjęcia takiego kroku projektodawca, w ocenie skutków regulacji, tłumaczył potrzebą adekwatnej reakcji na różne zagrożenia, w tym także te, które nie są obecnie oczywiste – zarówno w perspektywie krótko, jak i długoterminowej.
W opinii wnioskodawców w ówczesnej sytuacji geopolitycznej istniejące przepisy nie były wystarczające, nie pozwalały na elastyczne reagowanie na sytuacje kryzysowe. „Obowiązujące przepisy dotyczące działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu ww. produktami nie zawierają dostatecznego poziomu regulacji dających możliwość szybkiego i sprawnego tworzenia rezerw strategicznych w tym obszarze”. Po stronie rządzących istniała świadomość, że taka praktyka nie jest powszechna. W uzasadnieniu projektu pojawiła się informacja, że w większości krajów członkowskich OECD/UE, poza Czechami i Finlandią, systemy rezerw strategicznych nie obejmują wskazanych wyżej zasobów.
Podczas prezentacji projektu na Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych minister – członek Rady Ministrów Michał Dworczyk (PiS) powiedział, że impulsem do proponowanych zmian w prawie jest konflikt hybrydowy i towarzyszący mu kryzys na granicy polsko-białoruskiej oraz konieczność szybkiej reakcji na problemy, które mogą pojawić się w Polsce przyszłości. Minister zdradził, że prace nad projektem nowelizacji zaczęły się w grudniu.
Istota nowelizacji sprowadzała się do umożliwienia rządowej Agencji Rezerw Strategicznych robienia zakupów koncesjonowanego sprzętu określonego rodzaju, a następnie przekazywania go odpowiednim służbom odpowiednio do zgłoszonego przez nie zapotrzebowania: wojsku, policji, straży granicznej. Z wypowiedzi Dworczyka wynika, że zakupy dokonywane przez Agencję w szczególnych sytuacjach mogą odbyć się w trybie bezprzetargowym, co z jednej strony przyspiesza proces zamówień i jest szczególnie istotne w sytuacjach kryzysowych, a z drugiej – stawia pod znakiem zapytania przejrzystość wydawania środków publicznych. „Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych ma szczególne możliwości dokonywania zakupów w sytuacjach kryzysowych. Po prostu Agencji jest łatwiej szybko dokonywać zakupów w takich sytuacjach, bez organizowania przetargów. Proszę państwa, tu oczywiście pojawia się pytanie o transparentność, o to, czy wszystko jest uczciwe”.
Minister Dworczyk w odpowiedzi na pytanie posła Jarosława Zielińskiego (PiS) o to, dlaczego zakup części sprzętu (w tym broni, amunicji) może odbywać się za pośrednictwem RARS zamiast tradycyjnie – przez wojsko czy policję, podkreślił, że przemawia za tym argument szybkości i efektywności – kluczowy wobec istniejących zagrożeń wewnętrznych. Wyjaśniając z kolei posłom opozycji, co rozumie przez takie zagrożenia, Dworczyk odniósł się do wydarzeń z granicy polsko-białoruskiej. Minister wspomniał, że dostawy sprzętu, w tym optoelektroniki, hełmów, kamizelek ochronnych są niezbędne, bo żołnierze „są atakowani przy użyciu kamieni, butelek czy innego sprzętu wykorzystywanego przez niektórych agresywnych nielegalnych migrantów”.
Na obawy polityków opozycji, że ustawa, ze względu na tempo jej procedowania, może mieć charakter wrzutki i skrywać podwójne dno, Dworczyk przypomniał, że posłowie w ramach swojego mandatu mogą prowadzić kontrole w RARS, samodzielnie sprawdzić stan zapasów, zapoznać się z dokumentacją i ocenić, czy procedury działają prawidłowo.
Ostatecznie nowelizacja została przyjęta głosami posłów PiS, Konfederacji i Kukiz’15. Lewica wstrzymała się od głosu (z wyjątkiem Przemysława Koperskiego, który był przeciw), zaś Koalicja Obywatelska głosowała przeciw zmianom.
Zapora na granicy polsko-białoruskiej
O tym, że pod koniec 2021 r. uwaga władz była skoncentrowana przede wszystkim na granicy polsko-białoruskiej, świadczy też projekt nowelizacji ustawy o ochronie granicy państwowej i niektórych innych ustaw, który do Sejmu wpłynął 15 listopada, a na stronie RCL-u pojawił się 3 dni wcześniej. W projekcie przewidziano, że na obszarze przygranicznym, wcześniej objętym stanem wyjątkowym, możliwe będzie wprowadzenie czasowego zakazu przebywania. Zgodnie z nowelizacją taki zakaz w drodze rozporządzenia może wydać minister właściwy do spraw wewnętrznych po zasięgnięciu opinii komendanta głównego straży granicznej. Posłowie opozycji zwracali uwagę na niekonstytucyjność przepisów forsowanych przez rząd. O wątpliwościach natury konstytucyjnej wspomniał także legislator z Biura Legislacyjnego Sejmu. W jego opinii nowe przepisy powinny zostać poddane pogłębionej analizie prawno-konstytucyjnej.
Główną osią dyskusji były kwestie związane z bezpieczeństwem na granicy polsko-białoruskiej. O możliwość ustanowienia zakazu przebywania na granicy polsko-ukraińskiej w razie „zmiany kursu przemieszczania migrantów” zapytała Urszula Nowogórska (Koalicja Polska). Na zagrożenie ze strony Rosji, chociaż nie w kontekście Ukrainy, wskazał Tadeusz Woźniak (PiS). Poseł apelując o przyjęcie ustawy powiedział: „Jesteśmy w takiej sytuacji, proszę państwa, że nad granicą z Białorusią po stronie białoruskiej nie jest już tylko białoruskie KGB, ale są także służby rosyjskie”.
Ustawa o ochronie granicy państwowej została uchwalona przy sprzeciwie Koalicji Obywatelskiej. Lewicy i Polski 2050.
Co się wydarzyło po wybuchu wojny?
7 marca do Sejmu wpłynął rządowy projekt ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Celem projektu było przygotowanie i organizacja pomocy i pobytu w Polsce dla uciekających przed wojną ukraińskich kobiet, dzieci i seniorów, czyli na to, co według słów premiera przygotowywaliśmy się już w lutym.
Poseł-sprawozdawca Zbigniew Sipiera (PiS) dziękując członkom Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, do której po pierwszym czytaniu został skierowany projekt powiedział, że „z powodu sytuacji, która wyniknęła, i konieczności przygotowania tej ustawy była ona robiona w dość dużym tempie”. I choć samo tempo nie było przedmiotem krytyki ze strony opozycji, to już moment rozpoczęcia prac nad projektem – tak. Z mównicy sejmowej padały zarzuty, że rząd za późno zareagował na informację o zagrożeniu konfliktem zbrojnym i zbyt późno podjął odpowiednie kroki, żeby przygotować się m.in. na przyjęcie uchodźców z Ukrainy. W takim tonie wypowiadały się m.in. Małgorzata Pępek (KO), Iwona Śledzińska-Katarasińska (KO), Krystyna Skowrońska (KO), Paweł Szramka (Polskie Sprawy).
Marzena Okła-Drewnowicz (KO) już w trakcie pierwszego czytania przypominała, że o groźbie ataku Rosji na Ukrainę polskie władze wiedziały z amerykańskich źródeł już w listopadzie 2021 r.
Minister Maciej Wąsik (PiS), który reprezentował stronę rządową w pracy nad projektem, ani w trakcie pierwszego, ani drugiego czytania nie odniósł się do tego zarzutu.
Ostatecznie ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy posłowie przyjęli 9 marca, większością głosów (za 439 na 454 głosujących). Przeciwko zagłosowali politycy Konfederacji, Maciej Gdula z Lewicy, Paweł Zalewski z Polski 2050 i Stanisław Tyszka z Kukiz’15. Od głosu wstrzymało się 3 parlamentarzystów (Paulina Hennig-Kloska i Mirosław Suchoń z Polska 2050 oraz Klaudia Jachira z KO).
Przed i po wybuchu wojny w Sejmie nie toczyła się żadna poważna debata na temat przygotowania Polski do ewentualnej eskalacji konfliktu a decyzje podejmowane przez rząd pozostały praktycznie poza poselską kontrolą i możliwością ich rozliczenia.
Analiza powstała dzięki wsparciu National Endowment for Democracy.