Jak wyglądała praca nad ustawą o budowie zabezpieczenia granicy państwowej?

13 października 2021 r. na stronie rządowego centrum legislacji pojawił się projekt ustawy o budowie zabezpieczenia granicy państwowej. Projekt powstał w ministerstwie spraw wewnętrznych i administracji. Koordynatorem prac został sekretarz stanu w MSWiA – Maciej Wąsik (PiS). 

Tzw. ustawa o murze, powstała w celu przygotowania i realizacji „inwestycji polegającej na budowie bariery (którą stanowić będą urządzenia budowlane wraz z instalacjami oraz infrastrukturą towarzyszącą, w tym elektroniczną oraz telekomunikacyjną), służącej ochronie granicy państwowej i wspomagającej przeciwdziałanie nielegalnej migracji” ¹ . Koszty postawienia zapory rząd oszacował na 1 mld 500 mln zł, a tak zwanej perymetrii, czyli zabezpieczeń technicznych w tym czujników ruchu i kamer – na kolejne 115 mln zł. 

Rządowi zależało, żeby ustawa jak najszybciej znalazła się w Sejmie. Przyspieszenie procesu legislacyjnego wymagało uzasadnienia, dlatego z upoważnienia ministra spraw wewnętrznych Wąsik skierował pismo do sekretarza rady ministrów Łukasza Schreibera (PiS) z prośbą o nadanie pracom nad projektem ustawy odrębnego trybu i uznanie go za pilny.

Odrębny tryb polegał na skierowaniu projektu do rozpatrzenia przez radę ministrów z pominięciem m.in etapów uzgodnień, konsultacji publicznych, opiniowania, rozpatrywania przez stały komitet rady ministrów i inne właściwe komitety oraz komisję prawniczą.

Jako powód Wąsik wskazał „konieczność niezwłocznej realizacji inwestycji w celu zapewnienia bezpieczeństwa granicy państwowej przed próbami jej nielegalnego przekroczenia”. W tym samym piśmie Wąsik zamieścił prośbę o uznanie projektu za pilny, co jest możliwe na podstawie art. 123 Konstytucji. Uznanie projektu za pilny skraca czas procedowania. Senat ma na rozpatrzenie ustawy 14 dni, a prezydent na podpisanie, jeśli zdecyduje się to zrobić – 7 dni. Sejm także pracuje szybciej. Jeśli projekt zostanie skierowany do komisji, ta w ciągu maksymalnie 30 dni musi przygotować sprawozdanie na temat ustawy.

Ustawa rozpatrywana jako pilna ma przyspieszoną ścieżkę legislacyjną w parlamencie (skrócenie terminów), a nadanie jej odrębnego trybu wyłącza stronę społeczną na etapie rządowym. Zainteresowane podmioty (np. organizacje eksperckie) nie mogą w drodze konsultacji zgłosić swoich uwag i propozycji zmian. 

Prace w Sejmie przebiegły w ekspresowym tempie. 12 października 2021 r. projekt tzw. ustawy o murze został skierowany do komisji obrony narodowej, dzień później trafił do komisji administracji i spraw wewnętrznych. Połączone posiedzenie obu komisji, na którym przeprowadzono pierwsze czytanie, miało miejsce 13 października. Komisje zarekomendowały przyjęcie projektu. 

Jeszcze tego samego dnia odbyło się drugie czytanie i dyskusja w Sejmie. 

Posłowie opozycji zarzucali rządowi nieskuteczność (m.in Czesław Mroczek i  Joanna Kluzik-Rostkowska z KO). Katarzyna Kotula i Daria Gosek-Popiołek z Lewicy zwracały uwagę na humanitarny wymiar kryzysu na granicy. Kluzik-Rostkowska i Konrad Frysztak (oboje z KO) mówili o wieloletniej praktyce rządów Zjednoczonej Prawicy w trwonieniu środków publicznych.

Posłowie kwestionowali szanse powodzenia inwestycji. Kluzik-Rostkowska, członkini komisji obrony, powiedziała: „Z dużym prawdopodobieństwem, (...) w ogóle nie będziemy się zastanawiać, czy instrument, który proponujecie dzisiaj, czyli wybudowanie muru, będzie skuteczny czy nie, bo wy po prostu nie wybudujecie tego muru. Z tym murem będzie dokładnie tak samo jak z respiratorami, z maseczkami, z Ostrołęką” ².

Radosław Lubczyk i Jarosław Rzepa (Koalicja Polska) pytali o podstawę, według której rząd oszacował koszty inwestycji; Paweł Krutul (Lewica) i Tomasz Szymański (KO) – o wybór wykonawców; Urszula Nowogórska (KP) i Krutul – o liczbę osób, które zostaną wywłaszczone, a poseł Tomasz Szymański (KO) – o sposób informowania przez rząd o przebiegu i harmonogramie prac. Posłanka Karolina Pawliczak (Lewica) zapowiedziała złożenie wniosku o kontrolę NIK-u.

KO i Lewica były za odrzuceniem projektu w całości.

W trakcie debaty posłowie zgłosili poprawki i projekt został ponownie skierowany do komisji. Posłowie opozycji:

• postulowali m.in. aby zagwarantować przedstawicielom parlamentu możliwość udziału (bez prawa głosu) w posiedzeniach zespołu nadzorującego prace nad inwestycją (poprawka Polska2050),
• wnioskowali o dołączenie do zespołu prezesa lub przedstawiciela NIK-u (poprawka Polska2050),
• chcieli wprowadzić wymóg składania sprawozdań z przebiegu budowy – co trzy miesiące w trakcie trwania inwestycji i rok po jej zakończeniu, a po tym terminie, co 6 miesięcy (poprawka Polska2050) lub co miesiąc (poprawka Konfederacji).

Podczas połączonego posiedzenia komisji administracji i spraw wewnętrznych oraz obrony narodowej minister Wąsik, odnosząc się do propozycji koła Polska2050 powiedział: „czyli 12 lat, czyli 24 razy będziemy informować Sejm o tym, co się dzieje z inwestycją? Już po zakończeniu inwestycji? Przecież to jest niedorzeczne. Rozumiem, że co 3 miesiące jesteśmy w stanie państwa informować, ale po zakończeniu inwestycji co pół roku przedstawiać pisemną i ustną informację, kiedy już nie będzie pełnomocnika?”³. Wąsikowi nie odpowiadał także pomysł Konfederacji – comiesięczne sprawozdanie postępów budowy. Minister uznał, że to za często. Ostatecznie, obie komisje zaleciły odrzucenie zmian.

14 października w Sejmie odbyło się trzecie, ostatnie czytanie. Ustawa została przyjęta głosami posłów PiS-u, Koalicji Polskiej i Konfederacji, a następnie trafiła do Senatu. 

Ze zmian zaproponowanych przez Senat Sejm przyjął tylko te o charakterze porządkującym lub eliminujące oczywiste sprzeczności. Poprawki merytoryczne odrzucono, w tym także propozycję, by minister spraw wewnętrznych i pełnomocnik do spraw inwestycji raz na kwartał sprawozdawali się Sejmowi z przebiegu i użytkowania inwestycji. Jest to o tyle istotne, że senatorowie zmodyfikowali poprawkę zgłoszoną wcześniej przez Polska2050. W zmienionej wersji minimalny okres kontroli został skrócony do roku po zakończeniu budowy. Minister Wąsik, wbrew wcześniejszym deklaracjom, uznał że to za długo – „przez rok od zakończenia inwestycji będzie musiał być pełnomocnik tylko po to, żeby złożył dwa sprawozdania w Sejmie. Tak? Czyli przez rok mamy mu płacić pensję po to, żeby złożył dwa sprawozdania w Sejmie” ⁴. I zarekomendował odrzucenie tej propozycjii. Kontrola inwestycji przez rok po jej oddaniu okazała się dla ministra Wąsika przeszkodą na tyle istotną, że przekreśliła sens całej poprawki.

Na 55 posłów obecnych na połączonym posiedzeniu komisji obrony narodowej oraz administracji i spraw wewnętrznych, za przyjęciem poprawki opowiedziało się 26 a za jej odrzuceniem – 29 posłów i posłanek. Sejm ustawę przyjął, zgodnie z rekomendacją komisji. 

W rezultacie, w ustawie o murze, nie uwzględniono postulatu kontroli inwestycji przez posłów – ani minister spraw wewnętrznych, ani pełnomocnik ds. inwestycji nie zostali zobligowani do tego, by przedstawiać Sejmowi sprawozdania z przebiegu prac nad budową zapory.

186 kilometrowa zapora na granicy polsko-białoruskiej powstaje w nadzwyczajnym trybie, z zawieszeniem innych przepisów i na terenie cennym przyrodniczo, objętym unijnym programem Natura 2000. 5,5 metrowy mur (pięciometrowe stalowe słupy zakończone półmetrowym zwojem z drutu) przecina Puszczę Białowieską. Jego odcinki wytyczono przez Ostoję Augustowską, Ostoję Knyszyńską, Dolinę Biebrzy, Ostoję Nadbużańską i Poleską Dolinę Bugu⁵.

Ustawa wyłącza stosowanie prawa budowlanego, wodnego, ochrony środowiska, geodezyjnego i kartograficznego oraz stosowanie przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz środowiskowych, o transporcie kolejowym oraz o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 6 ust. 1 ustawy). Autorzy projektu napisali w uzasadnieniu, że „rezygnacja z ograniczeń wynikających z innych aktów prawnych ma usprawnić i skrócić proces inwestycyjny i jest konieczna ze względu na bezpieczeństwo państwa”.

Zawieszony został dostęp do informacji publicznej o zastosowanych zabezpieczeniach, konstrukcji i parametrach technicznych bariery (art. 7). Zdaniem projektodawców takie działanie jest uzasadnione ze względu na nadrzędną wartość jaką jest bezpieczeństwo publiczne.

Mur jest budowany z pominięciem prawa zamówień publicznych (art. 9), które jest jednym z podstawowych narzędzi służących transparentności funkcjonowania państwa i wydatkowania środków publicznych. W ustawie zapisano, że nad kontrolą prawidłowości i legalności zamówień będzie czuwać Centralne Biuro Antykorupcyjne.

Inwestycja nie jest obojętna ani dla przyrody, ani dla lokalnej społeczności, ale jej dokładne skutki nie są znane, bo nie przeprowadzono oceny wpływu budowy zapory na środowisko. Naukowcy podnoszą, że odgrodzenie siedlisk Puszczy Białowieskiej po stronie polskiej od kompleksów leśnych po wschodniej stronie granicy zahamuje swobodny przepływ gatunków zwierząt. Izolacja przestrzenna i funkcjonalna Puszczy Białowieskiej odbije się także na „integralności i łączności ekologicznej siedlisk wodno-błotnych. Zagrozi to utrzymaniu wielu kluczowych procesów przyrodniczych, stanowiących podstawę wpisu Puszczy Białowieskiej na listę światowego dziedzictwa UNESCO” ⁶.

2 listopada 2021 r. prezydent otrzymał ustawę, tego samego dnia złożył pod nią swój podpis. Od momentu skierowania projektu do komisji do podpisu prezydenta minęły zaledwie 3 tygodnie. Nowe prawo weszło w życie dzień po ogłoszeniu – 4 listopada. Budowa muru rozpoczęła się 25 stycznia 2022 r. Zakończenie inwestycji planowane jest na czerwiec tego roku.

Zgodnie z ustawą inwestorem budowy zapory został Główny Komendant Straży Granicznej. Pełnomocnikiem do spraw przygotowania i realizacji zabezpieczenia granicy państwowej, czyli osobą, która w imieniu inwestora ma uprawnienia do podejmowania działań w zakresie przygotowania i realizacji inwestycji, w tym, do podpisywania umów, został mianowany Marek Chodkiewicz – inżynier, emerytowany urzędnik państwowy, były podsekretarz stanu w ministerstwie infrastruktury. Nad przebiegiem prac czuwa także powołany w tym celu zespół (składający się z przedstawicieli wybranych ministerstw i urzędów).

Budowa 186 km zapory została podzielona na cztery odcinki. Odcinki nr 1. i 2. realizuje Budimex SA, a nr 3. i 4. - konsorcjum dwóch firm - Unibep SA i Burdex sp. z o.o.⁷

Stalowe panele, element konstrukcyjny muru, dostarczyło konsorcjum trzech firm (Polimex Mostostal, Grupa Kapitałowa Węglokoks SA, Mostostal Siedlce sp. z o.o. sp. k.). Zaprojektowaniem i wykonaniem bariery elektronicznej (perymetrii) o długości 202 km zajmuje się spółka Elektrotim SA. Bariera elektroniczna obejmie nie tylko mur, lecz także część wód granicznych⁸.

W odpowiedzi na działania polskich władz, w listopadzie 2021 r. Klub Przyrodników złożył do Komisji Europejskiej skargę w sprawie budowy zapory, podnosząc, że powstaje ona z naruszeniem unijnego prawa środowiskowego⁹. Na zbadanie skargi i podjęcie decyzji, czy wszcząć postępowanie w sprawie uchybień państwa-członkowskiego Komisja ma 12 miesięcy.

Budowa muru poruszyła środowisko naukowe. Pod listem do przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Lehen, wiceprzewodniczącego KE Fransa Timmermansa i komisarza UE ds. środowiska Virginijusa Sinkevičiusa podpisało się ponad 1800 polskich i zagranicznych naukowców zajmujących się ochroną środowiska. Eksperci apelowali o wstrzymanie budowy, przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na spójność sieci Natura 2000, zaprojektowanie zapory tak, aby zminimalizować jej wpływ na gatunki i siedliska przyrodnicze¹⁰ .

6 lutego w wielu polskich miastach odbyły się się protesty przeciwko budowie muru. 

W tym samym miesiącu organizacje proekologiczne z Koalicji Kocham Puszczę przyłączyły się do skargi Klubu Przyrodników. W piśmie do przewodniczącej Komisji Europejskiej zwróciły się z prośbą o zatrzymanie budowy. Koalicja zarzuciła polskim władzom, że na etapie planowania inwestycji nie przeprowadziły oceny jej oddziaływania na Puszczę Białowieską, a tym samym naruszyły art 6 ust. 3 unijnej dyrektywy siedliskowej¹¹ . 

21 kwietnia podczas posiedzenia komisji ds. środowiska Parlamentu Europejskiego, przedstawiciel Komisji Europejskiej potwierdził, że choć decyzje w sprawie infrastruktury granicznej leżą w gestii państw członkowskich, to z punktu widzenia środowiskowego budowa zapory może mieć wpływ na obszary chronione Natura 2000. Władze krajowe zgodnie z unijnym prawem powinny rozpatrzyć ewentualne negatywne skutki takich działań, ale jeśli interes publiczny przesądza o konieczności realizacji inwestycji – wdrożyć adekwatne mechanizmy kompensujące. Podkreślił, że w zaistniałej sytuacji Komisja oczekuje na dalsze informacje od polskiego rządu. Ich analiza wykaże, jakie dalsze działania podjąć.

Na posiedzeniu plenarnym PE 5 maja w podobnym tonie wypowiedziała się komisarz ds wewnętrznych Ylva Johansson. Komisarz przypomniała, że nawet jeżeli ocena skutków wykaże, że budowa będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, to władze krajowe mogą zdecydować o jej kontynuacji. Kluczowe jest wykazanie istnienia nadrzędnego interesu publicznego, który uzasadniania podjęcie działań. Takim nadrzędnym interesem może być np. kwestia bezpieczeństwa publicznego. Trzeba jednak udowodnić, że nie ma alternatywnych rozwiązań – możliwości by chronić ten interes w inny sposób, a także, zrekompensować koszty środowiskowe. Komisarz potwierdziła, że KE skierowała do polskich władz list, w którym domaga się wyjaśnień w sprawie zgodności inwestycji z unijnym prawem¹² . 

Procedura naruszeniowa w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, może, jeśli nie uda się dojść do porozumienia na wcześniejszych etapach, zakończyć się skierowaniem sprawy do Trybunału Sprawiedliwości UE i nałożeniem na Polskę kary pieniężnej. Jest ostatecznym krokiem, jaki może przedsięwziąć Komisja w tej sprawie.

¹ https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/87A320926EF10C1DC125876C006DCA9E/%24File/1657.pdf

² https://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter9.nsf/0/DE0723DC0B65A5ADC125876E00040463/%24File/39_a_ksiazka_bis.pdf

³ https://orka.sejm.gov.pl/zapisy9.nsf/0/394F040AB0034972C125877200342595/%24File/0183709.pdf

⁴ https://orka.sejm.gov.pl/zapisy9.nsf/0/D8F09D01C226E42BC12587810038E310/%24File/0190709.pdf

⁵ List środowiska naukowego do KE ws. budowy muru na granicy polsko-białoruskiej

https://naukadlaprzyrody.pl/2022/01/31/list-srodowiska-naukowego-do-ke-ws-budowy-muru-na-granicy-polsko-bialoruskiej/

⁶ Ibidem

⁷ https://www.gov.pl/web/mswia/straz-graniczna-podpisala-umowy-dotyczace-budowy-zapory-na-granicy-polsko-bialoruskiej

⁸ https://www.gov.pl/web/mswia/straz-graniczna-podpisala-umowe-na-budowe-perymetrii-na-granicy-z-bialorusia

⁹ https://dzikiezycie.pl/archiwum/2022/marzec-2022/puszcza-bialowieska-granica-bezprawia

¹⁰ https://naukadlaprzyrody.pl/2022/01/31/list-srodowiska-naukowego-do-ke-ws-budowy-muru-na-granicy-polsko-bialoruskiej/

¹¹ https://dzialaj.greenpeace.pl/nie-dla-muru

¹² https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/CRE-9-2022-05-05-ITM-010_PL.html