Istota kampanii wyborczej opiera się na rywalizacji. Prawo ma zapewnić w niej równość szans, poprzez limit wydatków, które można przeznaczyć na kampanijną agitację. Zasady te nie obowiązują jednak w trakcie prekampanii. Z czego politycy skrzętnie korzystają.
W wyborach rywalizują ze sobą zarówno kandydaci z różnych list, jak i kandydaci wewnątrz tego samego komitetu, bo mandatów do zdobycia w każdym okręgu wyborczym jest mniej (zwykle dwukrotnie) niż osób na liście. Czasu na zdobycie zaufania wyborców jest niewiele – raptem kilka tygodni od ogłoszenia daty wyborów do ciszy wyborczej. Tak przynajmniej wygląda teoria, bo realne przygotowania do wyborów są już w rozkwicie, choć zgodnie z prawem nie jest to jeszcze oficjalna kampania.
Oficjalna kampania wyborcza rozpocznie się dniu zarządzenia wyborów parlamentarnych przez prezydenta. Wybory odbędą się w niedzielę, a ich pierwsza możliwy i zarazem najbardziej prawdopodobny termin to 15 października, ale równie dobrze może to być: 22 października, 29 października lub 5 listopada. Rozpiętość terminów wynika wprost z przepisów Konstytucji. Prezydent musi ogłosić wybory najpóźniej 14 sierpnia i bez względu na to, jaką datę wyborów poda, to dopiero od tego momentu zgodne z prawem będzie prowadzenie agitacji wyborczej.
Zaś agitacja wyborcza to publiczne nakłanianie i zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego (art. 105 Kodeksu wyborczego).
Jednak liderzy ugrupowań nie czekają do połowy sierpnia na zarządzenie prezydenta. Są już pierwsze spoty o charakterze wyborczym. Partie są w trakcie prekampanii. Organizują kongresy, spotkania programowe, mobilizują zwolenników, próbują docierać do nieprzekonanych i wahających się. Kumulacją takich wydarzeń był ostatni weekend czerwca, kiedy odbyło się kilka partyjnych konwencji.
Czym prekampania różni się od oficjalnej kampanii, realizowanej w terminach wyznaczonych przez przepisy Kodeksu wyborczego?
Pozornie różnica jest niewielka. W obu przypadkach politycy skupiają się na zwiększeniu swoich szans na wygraną i podejmują działania, żeby ten cel osiągnąć. Przekaz, jaki kierują do nas od kilku tygodni, zachęca do udziału w jesiennych wyborach i do oddania głosu na ugrupowanie, które reprezentują.
Im bliżej jesieni, tym komunikaty te będą bardziej bezpośrednie i angażujące. Od połowy sierpnia temperatura debaty i towarzyszące jej emocje na pewno wzrosną i więcej uwagi będzie poświęcone konkretnym nazwiskom – kandydatom.
Problem zaczyna się, gdy chcemy dokładnie sprawdzić, ile kosztowało zdobycie przychylności wyborców. Wydatki ponoszone w okresie prekampanii na działania, które można uznać za agitację wyborczą, nie są rejestrowane w sprawozdaniach finansowych komitetów jako koszty kampanii i wymykają się ustanowionym w kodeksie limitom.
Dzieje się tak z prostego powodu, komitety wyborcze jeszcze nie istnieją. Ton prekampanii nadają partie.
A to na komitetach, a nie na partiach politycznych, spoczywa obowiązek realizowania działań kampanijnych, w tym agitacji wyborczej i ich rozliczania.
Między partiami a reprezentującymi je komitetami istnieje finansowa zależność. Za prawidłowość i poprawność wydatkowania funduszy na kampanię odpowiada pełnomocnik finansowy komitetu, a gdy z jego majątku nie można pokryć ewentualnych roszczeń – partia tworząca komitet.
Zgodnie z prawem środki komitetów wyborczych partii politycznych mogą pochodzić wyłącznie z funduszu wyborczego tej partii. Dla komitetów koalicyjnych źródłem są fundusze wyborcze partii tworzących koalicję, a dla komitetów wyborczych wyborców wyłącznie wpłaty obywateli polskich stale zamieszkujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz kredytów bankowych zaciąganych wyłącznie na cele związane z wyborami.
Środki z funduszu wyborczego partii mogą pochodzić z: wpłat własnych partii oraz darowizn, spadków i zapisów od osób fizycznych w kwocie nieprzekraczającej 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Wpłaty na kampanię muszą być dokonywane w ściśle określonych formach: czekiem, przelewem lub kartą płatniczą.
Następnie z rachunku funduszu wyborczego są one przekazywane na czas kampanii na rachunek komitetu wyborczego. Komitety mają obowiązek złożyć sprawozdanie finansowe w terminie 3 miesięcy od dnia wyborów.
Kluczowe jest to, że ustawodawca wprowadził limit wydatków na agitację. W wyborach do Sejmu (art. 199 Kodeksu wyborczego) limit jest określany na podstawie iloczynu liczby wyborców ujętych w rejestrach wyborców, kwoty przypadającej na każdego wyborcę ujętego w rejestrze (obecnie zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów jest to 1,1 zł na wyborcę) i łącznej liczby posłów wybieranych we wszystkich okręgach wyborczych, w których komitet zarejestrował listy kandydatów. Uzyskany wynik należy podzielić przez 460. Oznacza to, że dla komitetów, które wystawią kandydatów we wszystkich okręgach, limit ten wynosił będzie nieco ponad 30 mln zł.
W wyborach do Senatu (art. 259 Kodeksu wyborczego) – na podstawie iloczynu liczby wyborców ujętych w rejestrach wyborców, kwoty przypadającej na każdego wyborcę ujętego w rejestrze (obecnie zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów jest to 24 grosze na wyborcę) i liczby okręgów wyborczych, w których komitet zarejestrował kandydatów na senatorów. Wynik należy podzielić przez 100. Kwota limitu w tych wyborach jest więc niższa niż w wyborach do Sejmu, jednak warto zauważyć, że te wybory odbywają się w okręgach jednomandatowych, a więc komitety wystawiają w nich o wiele mniej kandydatów.
Limit dotyczy także wydatków na reklamę (art. 136 Kodeksu wyborczego). Wydatki na agitację w tej formie, nie mogą przekraczać 80 proc. limitu wydatków na kampanię.
Ze względu na inflację limity zostały zwiększone w porównaniu do 2019 r. – wzrosła stawka przypadająca na jednego wyborcę, ale w kampanii liczy się każdy grosz.
I choć limity wydają się duże, to trzeba pamiętać, że z największych komitetów w wyborach do Sejmu startuje kilkuset kandydatów, a prawie każdy z nich będzie potrzebować plakatów, banerów, ulotek i innych materiałów reklamowych.
W kampanii wszystkie materiały muszą być oznaczone – tak, żeby było jasne, z jakiego komitetu wyborczego pochodzą i kto je sfinansował. Spoty, które pojawiają się obecnie w mediach społecznościowych na kanałach partii politycznych, nie mogą być sygnowane jako materiał komitetu, bo te jeszcze oficjalnie nie powstały. I choć partie są zobowiązane do prowadzenia i upubliczniania rejestru umów, to nawet jeśli te wydatki się w nim pojawią, nie będą zaliczone na poczet kampanii i nie będą uszczuplać jej budżetu.
Państwowa Komisja Wyborcza od dawna zwraca uwagę na potrzebę regulacji pre-kampanii. „Działania o charakterze agitacyjnym podjęte przed zarządzeniem wyborów naruszają zasadę równości kandydatów i komitetów wyborczych, są sprzeczne z zasadami dobrze pojmowanej kultury politycznej i są powszechnie odbierane jako obejście prawa m.in. przez osoby fizyczne promujące się w ten sposób”. W obecnym stanie prawnym rozpoczęta przedwcześnie agitacja przeczy idei jawności i transparentności finansowania polityki, a jej prowadzenie nie niesie też za sobą praktycznie żadnych negatywnych konsekwencji, za to pozwala sprytnie ominąć limity wydatków. Ewentualne sankcje za prowadzenie prekampanii nie zostały jeszcze nigdy nałożone.
https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20110210112/U/D20110112Lj.pdf
https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20230000132
https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20230000133
https://www.sejm.gov.pl/prawo/partiepol/kon12.htm
https://pkw.gov.pl/uploaded_files/1525701446_4-8-18.pdf
https://www.batory.org.pl/wp-content/uploads/2019/07/Prekampania-wyborcza.pdf
Analiza powstała dzięki wsparciu National Endowment for Democracy.