Najważniejszą zmianą w nowelizacji jest zapewnienie prawa do opieki przedszkolnej dla wszystkich 4-latków od początku września 2015 r. i dla 3-latków od 2017 r. (art. 7, Dz.U. 2013 poz. 827). Rząd realizuje w ten sposób zobowiązania przyjęte przez przywódców Unii w 2002 r., by objąć opieką pozarodzinną przynajmniej 90 proc. dzieci w wieku od 3 lat do wieku obowiązku szkolnego. Dotychczas rodzice nie mieli gwarancji, że znajdą dla swojego dziecka miejsce w przedszkolu.

Wg danych GUS w 2012 r. 70 proc. dzieci w wieku od 3 do 5 r.ż. było objętych wychowaniem przedszkolnym. Najwięcej w dużych miastach: w Poznaniu i Warszawie 94 proc., w Białymstoku 90 proc., Lublinie 88 proc. (ryc. 1). 

 

Ryc. 1. Odsetek dzieci w przedszkolach w 2012 r. w podziale na powiaty.

  

Źródło: mojapolis.pl, na podstawie danych GUS BDL.

 

Dość dobra jest również dostępność przedszkoli na Górnym i Dolnym Śląsku, w Wielkopolsce oraz Opolskiem. Największe trudności z zapewnieniem wychowania przedszkolnego mogą mieć rodziny na terenach słabo zurbanizowanych – przede wszystkim we wschodnich częściach województwa lubelskiego, w kujawsko-pomorskim oraz warmińsko-mazurskim.

 

Komisja Europejska ocenia dostępność do edukacji i opieki przedszkolnej w Polsce znacznie gorzej niż GUS. Wg badań EU-SILC, w 2011 r. tylko 43 proc. dzieci w wieku od 3 do 5 r.ż. zostało objętych wychowaniem przedszkolnym, we wszystkich krajach UE – 84 proc. Wyprzedzamy tylko Rumunię, gdzie do przedszkoli chodzi zaledwie 41 proc. dzieci w wieku przedszkolnym (raport Komisji Europejskiej).

Założeniem nowelizacji ustawy o systemie oświaty jest wyrównywanie szans w dostępie do edukacji przedszkolnej. Za każdą dodatkową godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas bezpłatnego nauczania wychowania i opieki (który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie), rząd ustalił maksymalną opłatę w wysokości 1 zł. Dalsze 1,50 zł za każdą godzinę dodatkowych zajęć przedszkola otrzymają z dotacji, gwarantowanej ustawą. 

 

Przed wprowadzeniem reformy dyrektorzy mieli trzy możliwości: powierzenie prowadzenia zajęć nauczycielom zatrudnionym w przedszkolu, zatrudnienie nauczycieli z zewnątrz lub podpisanie umowy z firmą zewnętrzną. Pierwsze rozwiązanie było najtańsze – dyrektorzy ponosili co najwyżej opłaty za nadgodziny (o ile dodatkowe godziny wykraczają poza wymiar czasu pracy nauczycieli w przedszkolach) lub za podnoszenie kwalifikacji nauczycieli, aby w przyszłości nauczyciele sami mogli prowadzić zajęcia z plastyki czy rytmiki. Najwięcej kosztowało wynajęcie firmy zewnętrznej. Z usług firm zewnętrznych korzystali w ubiegłym r. rodzice w jednym z publicznych przedszkoli w Warszawie. Co miesiąc płacili 125 zł za zajęcia z gimnastyki korekcyjnej, angielskiego, rytmiki i tańca. Każde zajęcia odbywały się dwa razy w tygodniu. Rodzice o niższych dochodach byli zwolnieni z opłat.

 

W świetle nowych przepisów dyrekcje przedszkoli i rodzice dzieci będą mogli korzystać z tych samych możliwości organizowania godzin dodatkowych, pod warunkiem, że nie przekroczą limitu opłaty za godzinę zajęć, wnoszonej przez rodziców. Wymóg ten spowodował, że przynajmniej na część tych zajęć przedszkoli nie będzie już stać. 

 

Zmiany nie spodobały się części rodziców, którzy obawiają się obniżenia poziomu opieki przedszkolnej. Do MEN zaczęły spływać petycje, skargi i listy. Na Facebooku pojawiła się strona, na której rodzice sprzeciwiają się obowiązkowemu limitowi wysokości ceny za godzinę dodatkowych zajęć w przedszkolach. Akcję poparło 19 tys. osób.

Negatywne stanowisko w sprawie reformy zajęły również samorządy. Przedstawiciele Związku Miast Polskich, Związku Gminnych Wiejskich RP i Unii Miasteczek Polskich w liście do Prezydenta Bronisława Komorowskiego wskazują, że ustawa łamie regułę adekwatności zasilania finansowego do zakresu nałożonych zadań i jest niezgodna z konstytucyjnymi zasadami samodzielności gmin w wykonywaniu zadań własnych.

Gminy ostrzegają, że dotacja z MEN nie wystarczy na opłacenie dodatkowych zajęć. Do końca 2013 r. samorządy otrzymają 414 zł na jedno dziecko, w 2014 r. – 1 242 zł.

 

Resort edukacji uspakaja i zapowiada, że przedszkola nie ograniczą swojej dotychczasowej oferty edukacyjnej. Niższe wpływy z opłat ponoszonych przez rodziców zrekompensują dotacje, które budżet państwa przekaże na ten cel gminom.

 

Czy rzeczywiście starczy środków przekazywanych gminom przez MEN na opłacenie zajęć w tym samym wymiarze godzin i prowadzonych na podobnym poziomie?

Wg danych MEN średnia opłata za dodatkową godzinę zajęć w przedszkolu wynosiła dotychczas 1,75 zł, w gminach wiejskich mniej (1,59 zł) niż w gminach miejskich (2,12 zł) i w miastach na prawach powiatu (2,22 zł). 

 

W Warszawie rodzice płacili 3 zł. Opłata za 9 godzin pobytu dziecka w przedszkolu wynosiła 400 zł za każdy miesiąc w r. szkolnym 2011/12, z czego ok. 160 zł kosztowało wyżywienie, resztę stanowiły właśnie koszty zajęć dodatkowych. 

 

W 2014 r. przedszkola otrzymają z dotacji i opłat rodziców 2,5 zł na każdą dodatkową godzinę zajęć przedszkolnych, przy założeniu, że dzieci będą przebywać w przedszkolu codziennie po 9 godzin. Gminy, w których rodzice płacili za zajęcia mniej niż 2,5 zł, na nowych rozwiązaniach zyskają, pozostałe – tak jak Warszawa – będą musiały dołożyć. Stołeczny magistrat zapowiedział już, że znajdzie dodatkowe 10 mln zł i za tę kwotę zorganizuje dla przedszkolaków w r. szkolnym 2013/14 dwie godziny dodatkowych zajęć w tygodniu.

 

Gminy, w których dotychczasowa opłata za dodatkowe godziny była wysoka, oraz samorządy, które zmagają się z trudną sytuacją finansową, mogą mieć natomiast trudności z zapewnieniem dodatkowych zajęć.

 

W 2009 r. przedszkola były finansowane w 85 proc. przez środki własne samorządów. Opłaty rodziców stanowiły ok. 12,5 proc., a 2,5 proc. - środki unijne. Od 2013 r. struktura finansowania przedszkoli zmieni się: część kosztów poniesie budżet państwa (poprzez dotacje), obniżą się natomiast opłaty rodziców, „wysychać” będzie również strumień pieniędzy z UE. „Obecnie wiele nowych przedszkoli i punktów przedszkolnych jest finansowanych ze środków EFS (POKL). Wraz z ustaniem tego finansowania ciężar utrzymania przedszkoli może być nie do utrzymania dla niektórych gmin i rodziców. Z badań (…) wynika, że około 25 proc. gmin wiejskich przyznaje, że może mieć problem z dalszym finansowaniem opieki przedszkolnej powstałej dzięki środkom z POKL, a 10 proc. uznaje ten problem za poważny” – pisze Mikołaj Herbst w ekspertyzie dla Kancelarii Prezydenta RP.

 

To, czy i w jakim zakresie zwiększą się obciążenia samorządów, będzie zależało od sytuacji w konkretnej gminie. W większości gmin w najbliższych latach dotacje z budżetu państwa zrekompensują spadek wpływów z opłat rodziców i z funduszy unijnych. Jednak w dłuższym okresie realizacja kluczowego celu reform – zwiększanie odsetka dzieci w przedszkolach – będzie w coraz większym stopniu obciążać budżety gmin. Kwota dotacji została bowiem ustalona aż do 2021 r. i wzrośnie najwyżej do 1 471 zł, co stanowi zaledwie 1/3 wydatków gmin na roczny pobyt dziecka w przedszkolu w 2011 r., które wynosiły przeciętnie 4400 zł. Mimo, że samorządy będą ponosić co najmniej 2/3 kosztów utrzymania przedszkoli (średnio o kilkanaście pkt proc. mniej niż obecnie), wzrost liczby dzieci w przedszkolach przełoży się na większe niż dotąd wydatki dla przeciętnej gminy. I to tym większe, im mniejszy odsetek dzieci jest w tej chwili objęty opieką przedszkolną.

 

Zdaniem Mikołaja Herbsta: „nie jest (…) pewne, czy instrumenty proponowane w ustawie okażą się efektywne i wystarczające do utrzymania powszechnej dostępności przedszkoli. Dlatego implementacja ustawy musi być uważnie monitorowana”.

Parlamentarzyści nie byli konsekwentni w swojej ocenie zapisów ustawy. Opozycja wytykała niedofinansowanie samorządów w świetle zapisów ustaw. Nawoływała do zmiany sposobu finansowania gmin, argumentując, że dotacja celowa będzie dla samorządów mało elastycznym i niepewnym sposobem finansowania. Jednocześnie kluby opozycyjne głosowały za poprawką, która nałożyłaby na gminy obowiązek stworzenia brakujących miejsc w przedszkolach nie do 2017 r., ale już we wrześniu tego roku, narażając je tym samym na koszty i chaos organizacyjny już teraz. 

 

Podczas debaty sejmowej nad projektem zmian w systemie oświaty najwięcej wątpliwości wzbudził sposób dofinansowania przedszkoli przez państwo. Ostatecznie przyjęto, że zamiast subwencji, która daje samorządom możliwość swobodnego dysponowania środków, będzie obowiązywać dotacja przeznaczana na realizację przez gminę konkretnego celu. Dotacja szczegółowo określa sposób wydatkowania przyznanych pieniędzy oraz, w przeciwieństwie do subwencji, w wyjątkowych przypadkach może zostać wycofana lub zawieszona przez rząd. Na wady tego rozwiązania w swoich przemówieniach zwrócili uwagę posłowie prezentujący stanowiska klubów: Lech Sprawka z PiS, Artur Ostrowski z SLD oraz Dorota Wróbel z SP. Sprzeciw wobec zapisu dofinansowania w formie dotacji wyrazili również przedstawiciele samorządów, którzy oskarżyli MEN o naruszanie zasady samodzielności gmin w realizacji zadań własnych. 

 

W debatach sejmowych posłowie wszystkich ugrupowań opozycyjnych wyrażali wątpliwości, czy zakładana przez rząd kwota dofinansowania jest dostateczna.

Poseł Zbigniew Kuźmiuk z PiS zestawił kwotę subwencji przyznawaną na jednego ucznia z wysokością dotacji przyznawaną na jednego przedszkolaka: Dotacja 1200 zł na dziecko w sytuacji, kiedy subwencja na ucznia w szkole wynosi ponad 5000 zł – widać, jaka to jest przepaść, jeśli chodzi o finansowanie bieżące.

Posłanka koalicji Urszula Augustyn z PO uzasadniła posłowi wysokość dotacji na przedszkola w zestawieniu z subwencją dla szkół: Subwencja jest (…) w szkole, gdzie uczeń jest zadaniem państwa, i to budżet, i to ministerstwo te pieniądze zapewnia, natomiast dotacja jest tam, gdzie dodajemy, pomagamy w sytuacji, kiedy jest to zupełnie inne zadanie. 

 

Posłowie opozycji zwracali uwagę na przeciążenie samorządów zadaniami własnymi i nieadekwatne środki finansowe na ich realizację.

Poseł PiS Sławomir Kowalski zarzucił rządowi również zbyt opieszałe upowszechnianie edukacji przedszkolnej. Zamiast odległych jego zdaniem terminów w 2015 i 2017 r., wychowanie przedszkolne powinno objąć wszystkie dzieci od lat 3 już w 2013 r. Zaproponowana przez PiS poprawka o zmianie terminów obowiązywania przepisów, podobnie jak propozycja zastąpienia dotacji celowej subwencją została odrzucona większością głosów koalicji rządzącej. 

 

Na wszystkie te uwagi minister Krystyna Szumilas odpowiedziała, że projekt jest pierwszą od lat 90. próbą rozwiązania problemu dostępności do wychowania przedszkolnego. Podkreśliła, że dotacja wyznaczona w ramach nowelizacji jest jedynie uzupełnieniem funduszy subwencyjnych, jakimi dysponują samorządy w obszarze działań oświatowych. Podkreśliła, że w ustawie zostały zapisane terminy realizacji zadań, umożliwiające samorządom przygotowanie infrastruktury przedszkolnej na przyjęcie większej liczby dzieci.

W końcowym głosowaniu 12 czerwca 2013 r. Sejm przy jednym wstrzymanym głosie przyjął rządowy projekt zmian w ustawie o systemie oświaty.

Na reformie przedszkolnej zyskają gminy, w których przed nowelizacją opłaty za dodatkowe zajęcia w przedszkolach nie przekraczały 2,5 zł za jedną godzinę zajęć. W innych gminach przedszkola będą musiały dostosować swoją ofertę do nowych opłat lub umówić się z samorządami, że dołożą brakujące środki. Przyjęte instrumenty finansowania – dotacje z budżetu państwa – w najbliższym czasie odciążą budżety większości samorządów. Już wkrótce mogą jednak rodzić napięcia. Wysokość dotacji nie jest dopasowana do zakładanej w reformie rosnącej liczby dzieci w przedszkolach, wiążącej się z większymi kosztami wychowania przedszkolnego. Protesty samorządów są poniekąd na zaś, ale wynikają one z obawy przed niedofinansowaniem przedszkoli w kolejnych latach, kiedy będą musiały zapewnić opiekę 3- i 4-latkom.

 

Na ile reforma przyczyni się do wyrównania szans dzieci z terenów peryferyjnych i z dużych miast, pozostaje pytaniem otwartym. Na pewno jednak biedniejsze przedszkola, przynajmniej w nadchodzących kilku latach, otrzymały środki na zwiększenie oferty zajęć dodatkowych dla swoich wychowanków. 

 

Współpraca: Agata Miazga, Róża Rzeplińska

Opracowanie przygotował zespół analityków portali MamPrawoWiedziec.pl i Mojapolis.pl.
Przy wykorzystywaniu danych, zestawień i wniosków zawartych w raporcie prosimy o powołanie się na wyżej wymienione portale.