Lobbyści u komisarz Bieńkowskiej, czyli o braku przejrzystości lobbingu w… Polsce

7 i 8 lipca na portalu money.pl opublikowano dwa artykuły dot. spotkania „w gabinecie komisarz Bieńkowskiej” z lobbystami, reprezentującymi w Polsce zagraniczne sieci handlowe (z tekstami można zapoznać się tutaj oraz tutaj). W tekstach tych – z dość niezrozumiałych względów, o czym poniżej – poświęcono bardzo dużo uwagi samemu spotkaniu, które w narracji autorów wydaje się być czymś nadzwyczajnym, spychając tym samym na dalszy plan meritum, którym w tym wypadku jest, zapowiedziana przez działające w Polsce sieci handlowe, skarga do Komisji Europejskiej na podatek handlowy.

[aktualizacja: 15 lipca 2016 r. na portalu money.pl ukazał się kolejny, równie sensacyjny, 

artykuł

 nt. spotkania]

Od początku naszych działań na rzecz przejrzystości działalności lobbingowej podkreślamy, że lobbing jest ważną i integralną częścią rozwiniętych demokracji. Wskazujemy jednocześnie, że lobbing musi być transparentny i dostępny dla wszelkich grup interesów (por. choćby raport Lobbying – a risk or an opportunity? Lobbying regulation in the Polish, Slovak, and Czech perspective, s. 5). Jak wygląda sytuacja w Brukseli i Warszawie?

Zasady spotkań lobbystów z komisarzami i członkami ich gabinetów

Od 1 grudnia 2014 r. w Komisji Europejskiej obowiązują regulacje normujące spotkania komisarzy oraz członków ich gabinetów z lobbystami. Zgodnie z tymi zasadami komisarze nie mogą spotykać się z lobbystami niezarejestrowanymi w Rejestrze Przejrzystości. Co więcej w ciągu dwóch tygodni od spotkania muszą ujawniać ich fakt na swoich stronach internetowych, wraz z podaniem:

• daty spotkania;
• miejsca spotkania;
• przedmiotu spotkania;
• nazwiska osób z ramienia Komisji Europejskiej, które wzięły w spotkaniu udział;
• nazwy podmiotu, z którym odbyto spotkanie.

Czy regulacje obowiązujące w Komisji Europejskiej są idealne?

Jak wskazywaliśmy już wielokrotnie (m.in. w naszym poradniku dot. zakończonych w czerwcu konsultacji Komisji Europejskiej na temat kształtu Rejestru Przejrzystości) unijne regulacje dot. działalności lobbingowej dalekie są od ideału. Dotyczy to również spotkań lobbystów z komisarzami oraz członkami ich gabinetów. Wśród największych problemów w tym obszarze, które ujawniły się również na kanwie opisywanej poniżej sprawy, należy wymienić lakoniczne opisy przedmiotów spotkań oraz brak informacji o tym kto reprezentował w ich trakcie zarejestrowanych lobbystów. Te dwie kwestie w znaczący sposób ograniczają opinii publicznej możliwość zorientowania się w przebiegu spotkania i jego rzeczywistego znaczenia.

Spotkanie w Brukseli

Rzeczywiście 28 czerwca 2016 r. w Brukseli doszło do spotkania przedstawicieli EuroCommerce z Jakubem Cebulą, członkiem gabinetu komisarz Bieńkowskiej (do spotkania zatem doszło z członkiem gabinetu komisarz, a nie w jej gabinecie, ale być może to tylko niezręczność językowa autorów ww. artykułów). Spotkanie to jest umieszczone na liście spotkań członków gabinetu i dotyczyło Ongoing dialogue with retail stakeholders, exchange of views on the state of play of the Single Market in particular in Central and Eastern Europe (dialogu z przedstawicielami handlu detalicznego, wymiany poglądów na temat stanu zaawansowania jednolitego rynku, w szczególności w Europie Środkowej i Wschodniej).

EuroCommerce jest organizacją zrzeszająca stowarzyszenia podmiotów prowadzących handel detaliczny oraz hurtowy z 31 krajów Europy, w tym Polską Organizację Handlu i Dystrybucji (POHiD). Jednocześnie jest zarejestrowanym w Brukseli lobbystą, która obecnie ma zatrudniać 13 osób wykonujących działalność lobbingową w Parlamencie Europejskim. W roku 2014 wydatki EuroCommerce na działalność lobbingową wyniosły między 400 000 a 499 999 EUR.

Zgodnie z informacjami money.pl w spotkaniu miała brać udział prezes POHiD, Reneta Juszkiewicz. W związku z tym, że POHiD nie jest zarejestrowana w Rejestrze Przejrzystości tłumaczy to dlaczego omawiane spotkanie odbyło się pod szyldem EuroCommerce. W tym kontekście budzi trochę wątpliwości przytoczona przez autorów wspomnianych artykułów wypowiedź EuroCommerce, która miała przyznać, że stara się lobbować w Brukseli, ale w spotkaniu z komisarz Bieńkowską jej przedstawiciele nie uczestniczyli. Oznaczać to może, że POHiD wzięła udział w spotkaniu nie informując o tym EuroCommerce, bądź też pytanie dziennikarzy dotyczyło „spotkania z komisarz Bieńkowską”, które jednak nigdy nie miało miejsca. Jednakże w związku z tym, że nie wiemy czy członkowie EuroCommerce mogą wykorzystywać jej rejestrację w Rejestrze Przejrzystości w swoich działaniach lobbingowych w Brukseli, za wcześnie jest formułować wnioski o jakimkolwiek naruszeniu unijnych zasad kontaktów lobbystów z Komisarzami.

Należy podkreślić, że w samym spotkaniu nie ma nic niezwykłego. Tylko w okresie między 1 grudnia 2014 r. a 17 marca 2016 r. komisarz Bieńkowska spotkała się z lobbystami co najmniej 52 razy, zaś członkowie jej gabinetu uczestniczyli w 371 takich spotkaniach.

A gdyby tak POHiD spotkała się z polskim ministrem…

Medialne poruszenie wokół niego prowadzi jednak do zaskakujących wniosków. Gdyby POHiD spotkała się w tej samej sprawie z jakimkolwiek polskim ministrem opinia publiczna zapewne nigdy nie dowiedziałaby się o tym fakcie, ani tym bardziej o przebiegu spotkania.

POHiD nie tylko nie jest zarejestrowana w Rejestrze Przejrzystości w Unii Europejskiej (co ewentualnie może budzić wątpliwości), ale nie jest również zarejestrowana w Rejestrze podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, prowadzonym obecnie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nie jest zarejestrowana, bo nie musi.

Art. 2 ust. 2 ustawy lobbingowej
W rozumieniu ustawy zawodową działalnością lobbingową jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.

Definicja zawodowego lobbysty przyjęta przez polskiego ustawodawcę w ustawie o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa jest bowiem tak skonstruowana, że nie obejmuje swoim zakresem stowarzyszeń, które działają w imieniu swoich członków (por. np. raport Lobbying – a risk or an opportunity? Lobbying regulation in the Polish, Slovak, and Czech perspective, s. 8). Co prawda szereg podobnych do POHiD organizacji (jak chociażby Polska Izba Handlu, Polska Izba Firm Szkoleniowych, Polska Izba Stacji Kontroli Pojazdów) można znaleźć w Rejestrze Zawodowych Lobbystów, jednak należy stwierdzić, że zostali w nim zarejestrowani niezgodnie z art. 10 i 11 ustawy lobbingowej.

Opisywana sytuacja jest o tyle niepokojąca, że działalność POHiD w istocie jest działalnością lobbingową (por. choćby opinie prawne przygotowywane przez Organizację), ale z uwagi na błędne rozwiązania legislacyjne pozostaje poza całkowitą kontrolą państwa i opinii publicznej.

Oznacza to jednocześnie, że wszelkie kontakty polskich ministrów z podmiotami takimi jak POHiD – czyli wykonującymi działalność lobbingową, ale nie spełniającymi kryteriów zawodowego lobbysty – nie są w żaden sposób upubliczniane. Nie wiemy nic na temat przebiegu takich spotkań, nie znamy ich miejsca ani czasu, nie jesteśmy informowani kto bierze w nich udział. Oczywiście zdarza się, że o takim spotkaniu poinformuje sam niezawodowy lobbysta, lub w inny sposób informacja ta trafi do opinii publicznej. Nie powinno być jednak tak, że sytuacje takie są wyjątkowe – taka powinna być zasada.

art. 16 ust. 1 ustawy lobbingowej
Organy władzy publicznej są obowiązane niezwłocznie udostępniać w BIP informacje o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu rozstrzygnięcia.

Czy sytuacja wygląda inaczej, gdy z ministrem spotyka się zawodowy lobbysta?

Wydawałoby się, że – w świetle cytowanego wyżej art. 16 ustawy lobbingowej – wszystkie spotkania ministrów, a także urzędników pracujących w danym ministerstwie, z zawodowymi lobbystami powinny być publikowane na stronach internetowych poszczególnych ministerstw. Niestety – podobnie jak ma to miejsce w przypadku obowiązku publikacji przez ministerstwa rocznej informacji lobbingowej – rzeczywistość jest daleka od treści przepisów prawa.

W Biuletynach Informacji Publicznej większości ministerstw próżno szukać jakichkolwiek informacji o działaniach podejmowanych wobec nich przez zawodowych lobbystów. Jednym z nielicznych wyjątków jest BIP Ministerstwa Finansów, w którym od 2006 r. publikowane są informacje na temat działań lobbystów, tak zawodowych (zgodnie z ustawą), jak i niezawodowych (co robione jest bez podstawy prawnej).

Oczywiście może to oznaczać, że żadni zawodowi lobbyści w ministerstwach się nie pojawiają. Trudno jednak w taką tezę uwierzyć w tak dużym kraju jak Polska, tym bardziej, że na stronach ministerstw brakuje nawet niezwłocznej publikacji informacji na temat kontaktów z lobbystami, które następnie są ujmowane w informacjach rocznych. Po raz kolejny prowadzi to do wniosku, że organy władzy publicznej nie są w stanie wypełniać swoich ustawowych obowiązków, jeżeli nie są one obwarowane żadnymi sankcjami.

Podsumowanie

Regulacja działalności lobbingowej w Unii Europejskiej jest daleka od ideału. Mimo to opinia publiczna ma możliwość zapoznania się m.in. z listą spotkań lobbystów z komisarzami, a także lakonicznymi informacjami na ich temat. W tym samym czasie w Polsce, w której – w przeciwieństwie do Unii Europejskiej – obowiązuje (i to od ponad 10 lat) twarda regulacja działalności lobbingowej, obywatele takiej możliwości nie mają i nie wiedzą niemal nic na temat spotkań ministrów. Niestety media zamiast piętnować polską praktykę i fatalne rozwiązania prawne, piszą o jednym z kilkuset spotkań członków gabinetu komisarz Bieńkowskiej. Jakby było o czym.

źródło fot.: Komisja Europejska

Publikacja współfinansowana ze środków projektu Lobbying transparency in Poland, finansowanego ze środków Open Society Initiative for Europe jako  część działań Fundacji Open Society