Powiedz co myślisz o lobbingu w UE – poradnik Fundacji Frank Bold

Jak informowaliśmy w marcu Komisja Europejska do 1 czerwca 2016 r. prowadzi konsultacje społeczne dot. kształtu regulacji lobbingu w Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem Rejestru służącego przejrzystości, czyli rejestru zawierającego dane o lobbystach działających przy Komisji i Parlamencie Europejskim. Formularz konsultacyjny można znaleźć tutaj.

Od lat eksperci i organizacje pozarządowe podnosiły potrzebę wprowadzenia zmian do rejestru, jak i przeprowadzenia reformy całej regulacji działalności lobbingowej w UE. W odpowiedzi na te apele Komisja zorganizowała konsultacje społeczne. Do udzielenia odpowiedzi pozostał już tylko tydzień, dlatego nie zwlekaj, wykorzystaj poniższe sugerowane odpowiedzi i powiedz Komisji jakiego rejestru lobbingowego sobie życzysz.

Pytania w konsultacjach podzielono na dwie grupy – pierwsza z nich jest ogólna i nie wymaga znajomości szczegółów funkcjonowania obecnego Rejestru Przejrzystości; druga skierowana jest do osób na co dzień korzystających z rejestru. Poniżej prezentujemy przykładowe odpowiedzi na pytania ogólne, na które może odpowiedzieć każdy z nas, nawet nieznający Rejestru. Jednocześnie tutaj można zapoznać się z przygotowanymi przez ALTER-EU w języku angielskim propozycjami odpowiedzi na wszystkie pytania, w tym pytania z drugiej grupy.

Otwórz formularz i odpowiedz na pytania – niech Komisja Europejska usłyszy nasz głos!

1. Przejrzystość a UE

1.1 Instytucje UE mają kontakt z wieloma grupami i organizacjami reprezentującymi szczególne interesy. Jest to zgodny z prawem i niezbędny element procesu decyzyjnego, mający na celu zagwarantowanie, że polityka UE będzie odzwierciedlała interesy obywateli, przedsiębiorstw i innych zainteresowanych stron. Proces decyzyjny musi być przejrzysty, aby umożliwić odpowiednią kontrolę i zagwarantować, że instytucje Unii ponoszą odpowiedzialność za swoje działania.

a) Czy zgadzają się Państwo ze stwierdzeniem, że etyczna i przejrzysta działalność lobbingowa pomaga w kształtowaniu polityki?

Proponowana odpowiedź: w pełni się zgadzam

Uwagi:

Ogólnie rzecz biorąc etyczna i przejrzysta działalność lobbingowa pomaga w kształtowaniu polityki. Ważnym jest aby procesy zapewniające etyczny i przejrzysty lobbing były tak silne jak to tylko możliwe.

Samo wprowadzenie i zreformowanie Rejestru Przejrzystości UE nie oznacza jednak, że działalność lobbingowa w UE będzie przejrzysta. Komisja Europejska powinna rozszerzyć stosowane przez siebie zasady przejrzystości (które obecnie dot. tylko komisarzy, członków gabinetu i dyrektorów generalnych, czyli raptem 250 osób) na wszystkich urzędników KE, tak żeby żaden urzędnik KE nie mógł spotykać się z niezarejestrowanym lobbystą, a wszystkie jego spotkania lobbingowe były upubliczniane na stronach internetowych KE. Zapewni to kolejne objęcie regulacją kolejnych 30 000 lub więcej urzędników, w tym takich którzy często kontaktują się z lobbystami i mają istotny wpływ na kształtowanie polityki.

Należy jednak podkreślić, że lobbing, który jest przejrzysty, nie zawsze jest jednocześnie etyczny. Lobbyści mogą ujawniać wszystkie swoje działania, ale jeśli pewne w ich działalności przeważają pewne interesy, które mogą być sprzeczne z interesem publicznym, to zapewne takiego lobbingu – mimo jego przejrzystości – nie określimy mianem etycznego. Co więcej taka działalność nie poprawi jakości i słuszności rozwoju polityki. Lobbing nie jest etycznie neutralny.

b) Często słyszy się, że odpowiednie uregulowanie działalności lobbingowej nie jest wyłącznie kwestią przejrzystości, czyli wyjaśnienia, jak działają lobbyści i politycy. Które z innych zasad wymienionych poniżej uważają Państwo również za ważne dla zapewnienia solidnych ram dla relacji z przedstawicielami grup interesu?

Proponowane odpowiedz: etyka zawodowa, równy dostęp, inne.

Uwagi:

Ograniczenie uprzywilejowanej pozycji lobbystów reprezentujących interesy gospodarcze, w szczególności wielkich korporacji i stowarzyszeń: jak wynika z analizy przeprowadzonej w 2015 r. przez ALTER-EU 75% (w niektórych obszarach dot. np. rozporządzeń finansowych czy rynku wewnętrznego liczba ta przekracza 80%) spotkań lobbingowych z wysokimi urzędnikami KE to spotkania z osobami reprezentującymi przedsiębiorstwa i stowarzyszenia handlowe. Komisja zobowiązała się jednak do wprowadzenie równowagi w reprezentacji zainteresowanych stron. Najbardziej skutecznym i etycznym, sposobem na ograniczenie tego uprzywilejowanego dostępu do Komisji byłoby ogólne ograniczenie lobbingu, np. poprzez zmniejszenie liczby spotkań i innych rodzajów interakcji urzędników KE z lobbystami reprezentującymi wielki biznes. Pozwoliłoby to na doprowadzenie do równowagi w dostępie do decydentów przez inne zainteresowane podmioty, w tym przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

Ograniczenie nietycznego lobbingu, działającego w imieniu „toksycznego” przemysłu: etyczne podejście do regulacji lobbingu powinno m.in. wcielić w życie postanowienia Ramowej Konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o Ograniczeniu Użycia Tytoniu (jak żąda obecnie Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich), i ograniczyć do minimum kontakty decydentów z przedstawicielami przemysłem tytoniowym.

Zasady etyczne dla urzędników: efektywna regulacja lobbingu wymaga nie tylko wprowadzenia kodeksów postępowania dla lobbystów, ale również regulacji etycznych obejmujących urzędników i osoby, które przestają nimi być. Takie zasady powinny pomóc w zapobieganiu m.in. podejmowaniu przez posłów do Parlamentu Europejskiego dodatkowych zajęć związanych z lobbingiem, i blokować mechanizm obrotowych drzwi między instytucjami UE i działalnością lobbingową.

c) Na ile, Państwa zdaniem, instytucje europejskie są przejrzyste jako instytucje publiczne?

Proponowana odpowiedź: nie mam zdania na ten temat

Uwagi:

Instytucje UE wprowadziły kilka ważnych mechanizmów zwiększających przejrzystość ich funkcjonowania, co jednak nie oznacza że nie istnieją obszary wymagające zdecydowanej poprawy.

Rejestr Przejrzystości: rejestr powinien być prawnie wiążący (tj. wprowadzony na podstawie obowiązującego powszechnie aktu prawnego, a nie tylko międzyinstytucjonalnego porozumienia między instytucjami UE), zawierać kompleksowe wymogi ujawniania informacji o lobbyście i jego działalności, aktywnie monitorowany (jak pokazują analizy przeprowadzone przez członków ALTER-EU, a także Transparency International większość wpisów do rejestru zawiera jakieś błędy, od błahych po bardzo istotne, a dot. np. kwot przeznaczanych na lobbing czy obszarów działalności), powinno mu towarzyszyć skuteczne egzekwowanie wymagań i stosowanie proporcjonalnych sankcji o charakterze administracyjnym za ich niewypełnianie, powinien obejmować wszystkie agencje wykonawcze i instytucje UE.

Przejrzystość spotkań: przedstawiciele wszystkich instytucji UE powinni spotykać się wyłącznie z zarejestrowanymi lobbystami, listy spotkań powinny być aktywnie publikowane przez urzędników na stronach internetowych instytucji, ze spotkań powinny być sporządzane notatki dostępne dla obywateli pod rygorami dostępu do informacji publicznej. Wykazy spotkań powinny być przechowywane w centralnej, przeszukiwalnej bazie danych (nie jak obecnie oddzielnie dla każdego urzędnika). Baza powinna zostać równocześnie połączona z Rejestrem Przejrzystości, co umożliwi przeszukiwanie spotkań również wg nazwy podmiotu lobbującego.

Rozmowy trójstronne (eng. trilogues): nieformalne spotkania międzyinstytucjonalne między Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejska stały się trwałym elementem procesu decyzyjnego UE, ale często unicestwiają przejrzystość i rozmywają odpowiedzialność za proces legislacyjny UE. Spotkania odbywają się za zamkniętymi drzwiami i tylko wybrani, uprzywilejowani lobbyści mają dostęp do dokumentów, które są ich przedmiotem. Dlatego też dokumenty ze spotkań powinny być upubliczniane we właściwym czasie i w sposób systematyczny. Ponadto – zgodnie z procedurami dla normalnych posiedzeń komisji Parlamentu Europejskiego – powinien zostać otwarty dostęp do posiedzeń rozmów trójstronnych, a także do wszystkich raportów i notatek omawianych w trakcie procesu.

Dostęp do dokumentów: należy poszerzyć zakres obowiązywania rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, poprzez objęcie nim wszystkich unijnych instytucji, organów, urzędów i agencji. Reformy te powinny uwzględniać fundamentalny charakter prawa dostępu do informacji, a także testów szkody i ważenia interesów w stosunku do wszystkich wyjątków.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich: wszystkie decyzje Europejskiego Rzecznika dotyczące przejrzystości powinny być wiążące dla instytucji UE.

1.2 Rejestr służący przejrzystości dostarcza politykom i urzędnikom służby publicznej informacji na temat osób lub podmiotów, które zwracają się do nich z zamiarem wpływania na proces decyzyjny oraz proces formułowania i wdrażania polityki. Rejestr umożliwia również kontrolę publiczną, bowiem umożliwia obywatelom i innym grupom interesów monitorowanie działań i potencjalnego wpływu lobbystów.

Czy uważają Państwo, że rejestr służący przejrzystości jest użyteczny jako narzędzie regulacji lobbingu?

Proponowana odpowiedź: dość użyteczny

Pomysł na rejestr jako narzędzie wspierające przejrzystość lobbingu w UE jest bardzo cenny. Jednak obecny rejestr jest zawiera szereg wad i błędów.  Z procesu konsultacji muszą wynikać poważne zmiany dla funkcjonowania rejestru jeżeli ma się on stać efektywnym narzędziem regulacji lobbingu.

Z tych względów za niezbędne należy uznać wprowadzenie obligatoryjnego rejestru lobbingowego, opartego na powszechnie obowiązującym akcie prawnym. Tylko taki rejestr zapewni bowiem obywatelom wystarczający wgląd w obraz lobbingu i dostarczy informacji kto ma wpływ na proces podejmowania decyzji w UE, w jakich obszarach, w czyim imieniu działa i dysponując jakim budżetem na aktywności lobbingowe.

W związku z tym odpowiednie instytucje powinny zobowiązać się do rozpoczęcia negocjacji nad takim rejestrem już w 2017 r. Istnienie takiego rejestru umożliwiłoby wprowadzenie odpowiednich sankcji finansowych czy też dot. ograniczenia możliwości wykonywania działalności lobbingowej (np. poprzez wprowadzenie zakazu spotkań z decydentami) wobec tych lobbystów, którzy odmawiają rejestracji lub tych, którzy podają błędne informacje lub w inny sposób nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Równocześnie powinny zostać wprowadzone wyraźne kryteria rejestracji, które będą m.in. definiować czym jest „lobbing” i a jakie zachowania nie wypełniają jego znamion (np. kontakty obywateli z lokalnymi posłami do Parlamentu Europejskiego).

Ważnym jest aby przed wprowadzeniem obligatoryjnego, prawnie wiążącego rejestru w dalszym ciągu wzmacniać obecnie istniejącą regulację, co doprowadzi do wzrostu rejestracji w istniejącym dzisiaj rejestrze.

2. Zakres rejestru

2.1 Rodzaje działalności podlegające wpisowi do rejestru obejmują lobbing, rzecznictwo i reprezentowanie interesów. Obejmuje on wszystkie działania prowadzone w celu wywarcia – bezpośrednio lub pośrednio – wpływu na proces kształtowania polityki, realizacji polityki oraz podejmowania decyzji przez Parlament Europejski i Komisję Europejską, bez względu na to, gdzie są one przeprowadzane bądź za pomocą jakich środków lub kanałów komunikacyjnych.

Czy według Państwa ta definicja jest właściwa?

Proponowana odpowiedź: w pełni się zgadzam

Uwagi:

Definicja lobbysty podlegającego rejestracji zawarta w Rejestrze Przejrzystości jest bardzo szeroka (w szczególności w porównaniu z ułomną definicją obowiązująca w Polsce), będąc jednym z najmocniejszych elementów obecnie obowiązującej regulacji. Dlatego też warto tę kwestię podkreślić, żeby nie doszło do zawężenia definicji, i w konsekwencji osłabienia skuteczności regulacji lobbingu.

2.2 Rejestr nie ma zastosowania do niektórych podmiotów, na przykład kościołów i wspólnot religijnych, partii politycznych, służb rządów państw członkowskich, rządów państw trzecich, międzynarodowych organizacji międzyrządowych i ich misji dyplomatycznych. Od regionalnych władz publicznych oraz ich biur przedstawicielskich nie oczekuje się rejestracji, lecz mogą one wpisać się do rejestru z własnej inicjatywy. Jednak rejestr obejmuje władze lokalne i miejskie, miasta, jak również stowarzyszenia i sieci utworzone, by je reprezentować.

Zakres rejestru należy…

Proponowana odpowiedź: zmienić w celu włączenia niektórych rodzajów podmiotów (proszę podać szczegóły w polu na uwagi poniżej)

Uwagi:

Należy rozważyć rozszerzenie obowiązku rejestracji na wszystkie kościoły i związki wyznaniowe, partie polityczne, rządy państw trzecich, a także władze samorządowe i ich przedstawicielstwa, jeżeli podmioty te podejmują działalność objętą definicją lobbingu. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla ich wyłączenia: niektóre z rozróżnień (np. pomiędzy gminami i władzami wojewódzkimi) są arbitralne, a oczywistym jest to, że każdy z tych podmiotów ma swoje „interesy”, które wzbudzają zainteresowanie opinii publicznej.

Bardzo istotne jest to, żeby objąć obowiązkiem rejestracji również wszystkie państwa trzecie (tj. niebędące członkami UE). Ponadto firmy lobbystyczne, firmy PR i kancelarie prawne zatrudnione w celu lobbowania w imieniu państw trzecich lub w celu promowania ich wizerunku, powinny być zobowiązane do ujawnienie wszystkich takich klientów.

Koniecznym jest również znalezienie rozwiązania dot. kancelarii prawnych, które odmawiają rejestracji – lub podania wszystkich wymaganych w rejestrze danych – zasłaniając się tajemnicą zawodową, np. poprzez ograniczenie tajemnicy zawodowej do aktywności pozalobbingowej, która stanowi działalności prawniczą sensu stricte.

3. Strona internetowa rejestru

3.1 Jak oceniają Państwo stronę internetową rejestru?

Proponowana odpowiedź: w odpowiedzi, poza własnymi obserwacjami, można położyć nacisk na czytelność i dostępność danych (w szczególności ich otwartości i możliwości ponownego wykorzystania).

4. Uwagi dodatkowe

Uwagi lub propozycje podsumowujące na temat wszelkich dodatkowych kwestii, które uważają Państwo za istotne w ramach tych konsultacji społecznych (nieobowiązkowo)

Spotkania wyłącznie z zarejestrowanymi lobbystami: Obowiązek spotykania się wyłącznie z zarejestrowanymi lobbystami powinien zostać poszerzony o posłów do Parlamentu Europejskiego, ich pracowników, jak również pracowników Parlamentu.

Objęcie Rejestrem Rady Europejskiej, Rady Unii Europejskich i stałych przedstawicielstw państw członkowskich przy Unii Europejskiej: Rada Europejska i Rada są znaczącymi instytucjami UE i Rejestr Przejrzystości powinien obejmować również osoby wykonujące działalność lobbingową wobec tych instytucji. Ich przedstawiciele powinni zostać również objęci zakazem spotkań z niezarejestrowanymi lobbystami. Te same zasady powwiny dotyczyć stałych przedstawicielstw państw członkowskich w UE.

Zmiany dot. zakresu informacji podlegających ujawnieniu w Rejestrze Przejrzystości: wymagany jest szereg zmian dot. zakresu ujawnianych informacji, tak aby zwiększyć jakość publikowanych danych i zagwarantować wiarygodny obraz lobbingu w UE:

• ujawnienie informacji finansowych: wydatki na działalność lobbingową powinny być ujawniane w przybliżeniu do 10 000 EUR, a nie jak obecnie w bardzo szerokich – i niewiele mówiących w praktyce – zakresach;
• ujawnienie przedmiotu lobbingu: wszystkie firmy lobbingowe i kancelarie prawne powinny być zobowiązane do ujawnienia, obok konkretnych danych finansowych o otrzymanym wynagrodzeniu od każdego klienta, dokładnych informacji opisujących temat/przedmiot, w którym lobbują lub doradzają klientowi;
• dane personale osób działających w imieniu zarejestrowanych lobbystów: wszystkie osoby wykonujące czynności lobbingowe w imieniu zarejestrowanego podmiotu powinny być wymienione w rejestrze.

Publikacja współfinansowana ze środków projektu Lobbying transparency in Poland, finansowanego ze środków Open Society Initiative for Europe jako  część działań Fundacji Open Society