Wielkie nierówności w sile głosów obywateli w wyborach do Senatu

Państwowa Komisja Wyborcza od lat przekazuje Sejmowi wnioski dotyczące konieczności zmiany podziału mandatów i granic okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu i Senatu. Ten jednak konsekwentnie uchyla się od obowiązku przeanalizowania siatki okręgów wyborczych w taki sposób, aby dostosować liczbę mandatów do populacji w poszczególnych okręgach (przypadek Sejmu) i województwach (przypadek Senatu). 

O nierównościach w sile głosu w okręgach sejmowych pisaliśmy kilka miesięcy temu. Wyjaśniliśmy, że obecnie niektóre okręgi mają przypisaną zbyt małą, a inne zbyt dużą liczbę mandatów w stosunku do faktycznej wielkości populacji, co jest niezgodne z przepisami Kodeksu wyborczego.

Teraz portal MamPrawoWiedziec.pl analizuje źródła podobnych dysproporcji w przypadku okręgów senackich. W największym okręgu wyborczym do tej izby żyje 627 784 mieszkańców, podczas gdy w najmniejszym jedynie 192 021. Efektem jest ponad 3-krotna różnica w sile głosu obywateli, dlatego wyjaśniamy, czy i w jaki sposób obecny podział na okręgi wyborcze do Senatu łamie zasady Kodeksu wyborczego, przyglądając się w tym celu ogólnym zasadom tworzenia okręgów wyborczych.

Jakie zasady obowiązują w procesie tworzenia/zmiany okręgów wyborczych?

W katalogu powszechnie przyjętych na świecie standardów dotyczących podziału terytorium na okręgi wyborcze można wyróżnić kilka kluczowych reguł. Są to m.in:

• zasada równości materialnej wyborców;
• zasada pokrywania się granic okręgów wyborczych z granicami jednostek podziału administracyjnego;
• zasada tzw. zwartości okręgów, czyli konieczności zachowania możliwie owalnego kształtu okręgu;
• zasada przylegania (sąsiedztwa) części składowych okręgu wyborczego;
• zasada uwzględniania interesów lokalnych społeczności, które nie zawsze pokrywają się z granicami jednostek administracyjnych.

Polski Kodeks wyborczy reguluje tylko dwie z tych reguł – zasadę równości materialnej wyborców oraz zgodności granic okręgów wyborczych z granicami jednostek administracyjnych. Poniżej omawiamy je na przykładzie zasad tworzenia okręgów w wyborach do Senatu. 

Zasada równości materialnej wyborców

W państwach demokratycznych najważniejszą zasadą tworzenia/zmiany granic okręgów wyborczych jest zasada równości materialnej wyborców, która zakłada, że siła i znaczenie głosu każdego wyborcy będzie równa (najlepiej jednakowa), a kandydaci do danego gremium – bez względu na okręg wyborczy, w którym startują – będą wybierani przez tę samą liczbę głosujących. Jest to tzw. „idealna” populacja okręgu; w Kodeksie wyborczym zwana jednolitą normą przedstawicielstwa. Zasadę tę realizuje się poprzez takie wytyczenie granic okręgu, aby na każdy mandat przypadała mniej więcej taka sama liczba wyborców (rozwiązanie stosowane np. w Szwecji) lub zbliżona liczba mieszkańców (rozwiązanie sto­sowane m.in. w Polsce, Stanach Zjednoczonych czy Niemczech). 

Jednolitą normę przedstawicielstwa wyznacza się poprzez podzielenie ogólnej liczby mieszkańców danego państwa przez ogólną liczbę mandatów wyłanianego organu. W przypadku wyborów do Senatu otrzymamy ją poprzez podzielenie liczby mieszkańców kraju (36 075 160) przez 100 (łączna liczba wybieranych senatorów). Oznacza to, że na jeden mandat powinno przypadać 360 752 mieszkańców. 

W praktyce trudno stworzyć siatkę okręgów wyborczych z tą samą liczbą mieszkańców (wyborców), w skutek czego zazwyczaj liczba mieszkańców okręgu odbiega od tzw. idealnej populacji okręgu – część wyborów ma mniejszą, a część większą „siłę” głosu. Ogólnie, im bardziej liczba mieszkańców (wyborców) danego okręgu różni się od tzw. „idealnej” populacji, tym bardziej naruszona zostaje zasada równości materialnej wyborców.

Najważniejsze jest, aby odchylenie od idealnej populacji dla danego okręgu nie osiągało zbyt dużych wartości. Na przykład Komisja Wenecka w „Kodeksie dobrych praktyk w sprawach wyborczych” zaleca, aby różnica pomiędzy liczbą mieszkańców w okręgach wyborczych a „idealną” populacją nie przekraczała ±15%. Oznacza to, że różnica w liczbie mieszkańców między największym a najmniejszym okręgiem nie powinna być większa niż 30%. 

Polskie prawo wyborcze dla okręgów senackich (art. 261 § 1 KW) jest w tej kwestii bardzo liberalne, bo stwarza możliwość utworzenia okręgu zarówno o 50% mniejszego od wspomnianej „idealnej” populacji, jak i większego nawet o 100% (co łącznie daje rozpiętość 150%). 

Rozszerzona wersja zasady równości w wyborach senackich – wojewódzka norma reprezentacji

Zasada równości materialnej wyborców w przypadku okręgów senackich jest jednak realizowana nie tylko w oparciu o klasycznie rozumianą zasadę równości. W Kodeksie wyborczym istnieje dodatkowy przepis (art. 261 § 2), który stanowi, że w każdym województwie wybiera się określoną liczbę senatorów. Jest to tzw. wojewódzka norma reprezentacji.

Aby ustalić, ilu senatorów powinno być wybranych z poszczególnych województw, liczbę mieszkańców województw dzieli się przez – znaną już przez nas – idealną populację okręgu dla całego kraju. Dla przykładu, gdy podzielimy liczbę mieszkańców województwa mazowieckiego (5 159 301) przez jednolitą normę przedstawicielstwa (360 752), taka „wojewódzka” norma reprezentacji wyniesie 14,3. W kolejnym kroku ten wynik zaokrąglamy (zawsze) w dół do liczby całkowitej (14). Zgodnie z Kodeksem liczba wybieranych senatorów nie może być mniejsza niż liczba całkowita (14) wynikająca z obliczenia reprezentacji lub nie większa niż ta liczba całkowita powiększona o jeden (14+1). W oparciu o ten przepis w województwie mazowieckim powinno się wybierać przynajmniej 14 senatorów, ale jednocześnie nie więcej niż 15. 

Poniższa tabela przedstawia normy reprezentacji dla poszczególnych województw przygotowane przez Państwową Komisję Wyborczą i przekazane Marszałkowi Sejmu. Jak można zobaczyć dla 3 z 16 województw norma kodeksowa jest obecnie naruszona – w województwach małopolskim i mazowieckim liczba wybieranych senatorów jest zbyt niska, podczas gdy w województwie śląskim zbyt wysoka. Dziwić może też fakt, że pomimo większej liczby mieszkańców województwo podkarpackie (2 069 931 mieszkańców – 5 mandatów) ma o jeden mandat mniej niż województwo lubelskie (2 024 571 mieszkańców – 6 mandatów).

Wojewódzkie normy reprezentacji wg stanowiska Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 21 października 2022 r.

Efekty Okrągłego stołu

Warto postawić pytanie: dlaczego Kodeks wyborczy w ogóle zawiera zapis, który „kontroluje” liczbę senatorów w poszczególnych województwach? Aby na nie odpowiedzieć, musimy cofnąć się do czasów obrad Okrągłego Stołu, gdy dyskutowano nad kwestią przywrócenia Senatu. 

Wówczas uzgodniono, że Senat powinien być izbą reprezentującą województwa. Zgodnie z tą koncepcją, z każdego z ówczesnych 49 województw wyłanianych miało być po dwóch senatorów, a dodatkowo po jednym z dwóch wówczas najludniejszych – katowickiego oraz warszawskiego. Propozycja ta nawiązywała pośrednio do amerykańskiego modelu Senatu, w którym każdy stan, niezależnie od wielkości populacji, ma przypisaną tę samą liczbę senatorów (2). Mimo że jeszcze w trakcie obrad zarzucono koncepcję jednakowej (tj. niezależnej od liczby mieszkańców) liczby senatorów dla wszystkich województw, to zasada równości materialnej, jeśli chodzi o wybory senackie, nigdy nie stała się normą rangi konstytucyjnej. 

Wyborów do Senatu nie cechuje zatem formalnie przymiotnik równości (art. 255 KW) w przeciwieństwie np. do wyborów sejmowych. Nie zmienia to jednak faktu, że w wyborach do Senatu trzeba obecnie stosować zasadę równości materialnej, bo wynika ona wyraźnie z części szczegółowej Kodeksu wyborczego (art. 260-261). 

W przypadku ewentualnej zmiany ustawy zasadniczej w taki sposób, by np. izba wyższa polskiego parlamentu stała się reprezentacją poszczególnych województw, z zasady równości wyborczej można by w teorii zrezygnować. Zapewniając na przykład każdemu z województw – niezależnie od liczby mieszkańców – jednakową liczbę przedstawicieli.

Zasada pokrywania się granic okręgu wyborczego z granicami jednostek podziału administracyjnego

Niemniej ważną zasadą wyznaczania okręgów wyborczych jest zasada pokrywania się (zgodności) granic okręgu z granicami podziału terytorialnego. Mogą to być, przykładowo, granice: stanów (landów, kantonów), regionów, województw, powiatów, hrabstw, miast, gmin lub innych jednostek pomocniczych.

Cześć szczegółowa Kodeksu wyborczego poświęcona wyborom senackim wprowadza aż trzy takie reguły.

Po pierwsze, granice okręgu wyborczego nie mogą naruszać granic okręgów wyborczych utworzonych dla wyborów do Sejmu, co jest uzasadnione przesłanką pragmatyczną. Wybory do Sejmu i Senatu organizowane się w tym samym czasie (mają tę samą administrację wyborczą).

Po drugie, okręgi wyborcze nie mogą w żaden sposób naruszać granic województw. Wynika to wprost z przyjętej w Kodeksie i omówionej wyżej „wojewódzkiej” normy reprezentacji. 

Po trzecie, okręg wyborczy nie tylko nie może przekraczać granic województwa, ale też nie powinien przekraczać granic kolejnego szczebla administracji terenowej – powiatu. Teoretycznie ustawodawca mógł oprzeć granice okręgów wyborczych na istniejących granicach gmin, musiałby „jednak” tak samo postąpić w przypadku okręgów sejmowych. 

Obecny podział na jednomandatowe okręgi wyborcze do Senatu ilustruje rycina poniżej. 

Należy zaznaczyć, że w Polsce oparcie granic okręgów wyborczych na granicach jednostek administracyjnych (powiatów) ma istotne zalety. Taki sposób wyznaczania granic stanowi skuteczne narzędzie ochrony procesu wyborczego przed problemem znanym między innymi ze Stanów Zjednoczonych – gerrymanderingiem, czyli manipulacją granicami okręgów wyborczych w taki sposób, aby skoncentrować wyborców jednej z partii w jak najmniejszej liczbie okręgów.

Polskie prawo wyborcze zapewnia nam ochronę przed tym zagrożeniem, bo narzuca przebieg granic okręgów oparty o istniejący podział administracyjny kraju. Jednakże, przyjęte w Kodeksie wyborczym rozwiązanie niesie ze sobą pewne koszty związane z bardziej elastycznym podejściem do realizowania zasady równości materialnej wyborców. Innymi słowy, oparcie granic okręgów na granicach jednostek administracyjnych o relatywnie wysokim szczeblu, jakim jest powiat, oznacza konieczność przyjęcia przez ustawodawcę znacznie szerszych zakresów dla idealnej populacji okręgu (w przypadku okręgów senackich 150%) niż tych rekomendowanych przez Komisję Wenecką (mniej niż 30%).

Teoretycznie możliwe jest lepsze wyznaczenie granic okręgów, na przykład poprzez przeniesienie pojedynczych powiatów między istniejącymi okręgami lub oparcie granic okręgów senackich na granicach mniejszych jednostek administracyjnych, takich jak gminy. W ten sposób można by stworzyć sieć okręgów, która nie naruszałaby w tak jawny sposób międzynarodowych standardów i znacznie równiej rozkładałaby siłę głosów wyborców w różnych częściach kraju.

Przyjęcie zasady pokrywania się granic okręgów wyborczych z granicami administracyjnymi nie oznacza jednocześnie, że możemy lekceważyć naruszenie Kodeksu wyborczego w części, w której mowa o wojewódzkiej normie przedstawicielskiej. Jak pokazaliśmy, w tegorocznych wyborach w trzech województwach wybierzemy albo za mało, albo za dużo senatorów. Paradoksem jest też fakt, że z mniej ludnego województwa (lubelskie) zostanie wybranych więcej senatorów niż z województwa o większej populacji (podkarpackie). 

Warto zastanowić się, czy w przyszłości nie zrezygnować w Kodeksie wyborczym z klauzuli przypisującej senatorów do poszczególnych województw. W obecnym modelu polskiej izby wyższej nie wydaje się, żeby to powiązanie miało jakikolwiek sens. Zwłaszcza że Senat nie jest w Polsce organem będącym reprezentacją województw. 

Żródła:

Pierzgalski, M. & Stępień, P. (2017), „Nierówność wyborców w wyborach gminnych 2014”, Studia Socjologiczne.

Pierzgalski, M. & Stępień, P. (2016), „Instytucjonalne uwarunkowania procedury zmiany granic okręgów wyborczych w Stanach Zjednoczonych”, Studia Wyborcze (XXII), s. 7-29.

https://www.batory.org.pl/wp-content/uploads/2022/08/J.Haman_Korekta.demograficzna.najpilniejsze.zmian_.w.okregach.wyborczych.do_.Sejmu_.i.Senatu.pdf

https://pkw.gov.pl/aktualnosci/informacje/wniosek-panstwowej-komisji-wyborczej-w-sprawie-zmiany-granic-okregow-wyborczych-i-liczby-poslow-w-ni