Czym jest prawo do azylu, które chce zawieszać rząd?

Prawo do azylu jako prawo człowieka 

Termin azyl (asylum) wywodzi się z międzynarodowej doktryny praw człowieka. To szerokie określenie wszelkiego rodzaju ochrony, której państwo udziela cudzoziemcom ze względu to, że w innym państwie mogłoby zagrażać im jakiegoś rodzaju niebezpieczeństwo. Otrzymanie azylu oznacza możliwość pozostania cudzoziemca w państwie, które udziela mu ochrony. 

Idea azylu opiera się na założeniu, że osoba, której podstawowe prawa łamane są w kraju pochodzenia, zasługuje na schronienie w innym państwie. Podstawą prawa do azylu na poziomie międzynarodowym jest Konwencja dotycząca statusu uchodźców z 1951 r. (tzw. konwencja genewska) wraz z dołączonym do niej w 1967 r. protokołem. Stronami konwencji jest większość państw na świecie (149 krajów), w tym wszystkie państwa w Europie z wyjątkiem Andory i San Marino. Na podstawie konwencji genewskiej cudzoziemiec może otrzymać status uchodźcy. 

Na przestrzeni lat rozwoju systemu ochrony praw człowieka wprowadzano kolejne regulacje, które rozszerzały prawo do azylu. W Unii Europejskiej prawo do azylu dodatkowo reguluje dyrektywa z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie ochrony uzupełniającej. Poszczególne państwa posiadają również własne, krajowe prawodawstwo azylowe, w większości bazujące na konwencji genewskiej. 

Międzynarodowy system azylowy 

Status uchodźcy przyznawany jest osobie, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa”. Konwencja genewska wprowadza również zakaz deportacji cudzoziemców do kraju, w którym ich życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne.

Ze względu na to, że definicja uchodźcy tworzy bardzo wąskie kryteria do uzyskania ochrony, w Unii Europejskiej wprowadzono dodatkowy akt prawny, na podstawie którego cudzoziemcy mogą otrzymać ochronę międzynarodową. Ochrona uzupełniająca chroni osoby, które nie zakwalifikowały się do otrzymania statusu uchodźcy. Udziela się jej cudzoziemcom, których deportacja do państwa pochodzenia (lub w przypadku osoby nieposiadającej obywatelstwa do byłego państwa zamieszkania) naraziłby na realne ryzyko doznania poważnej krzywdy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 15 dyrektywy 2011/95/UE poważna krzywda obejmuje: 

• karę śmierci lub egzekucję,
• tortury lub nieludzkie lub poniżające traktowanie, albo karanie,
• poważne indywidualne zagrożenie dla życia osoby cywilnej z powodu masowej przemocy w sytuacjach międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego. 

Stosowanie powyższych aktów prawa międzynarodowego zapewnia polska Konstytucja. Jej art. 56 stanowi, że „cudzoziemcowi, który w Rzeczypospolitej Polskiej poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi”. 

Ochrona cudzoziemców w polskim systemie prawnym

W Polsce azyl – w szerokim rozumieniu – można otrzymać na podstawie ochrony międzynarodowej albo ochrony krajowej. Termin ochrona międzynarodowa oznacza azyl otrzymany na podstawie statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Polska ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej doprecyzowuje przesłanki, na podstawie których możliwe jest uzyskanie statusu uchodźcy:

• pojęcie rasy obejmuje kolor skóry, pochodzenie lub przynależność do określonej grupy etnicznej;
• pojęcie religii obejmuje w szczególności: posiadanie przekonań teistycznych, nieteistycznych lub ateistycznych oraz udział lub powstrzymywanie się od udziału w obrzędach religijnych;
• pojęcie narodowości nie jest ograniczone do posiadania obywatelstwa lub jego braku, lecz obejmuje również tożsamość kulturową, etniczną lub językową lub wspólne pochodzenie geograficzne lub polityczne;
• pojęcie przekonań politycznych obejmuje posiadanie opinii, myśli lub przekonań w sprawach związanych z podmiotami dopuszczającymi się prześladowań oraz w sprawach ich polityki lub metod działania;
• pojęcie grupy dotyczy grupy społecznej, w szczególności jeżeli posiada odrębną tożsamość w kraju pochodzenia przez postrzeganie jej jako odrębnej od otaczającego społeczeństwa (ustawa podkreśla, że grupa społeczna może oznaczać grupę, której członkowie mają wspólną orientację seksualną).

Dodatkowo w polskim systemie prawnym przewidziano szereg regulacji pozwalających na uzyskanie ochrony krajowej. Ustawy o cudzoziemcach i o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyróżniają cztery dodatkowe formy ochrony: 

• azyl (konkretny rodzaj ochrony, zdefiniowany w polskim ustawodawstwie),
• pobyt ze względów humanitarnych,
• pobyt tymczasowy,
• oraz ochronę czasową.

Azyl w polskim prawie to konkretny rodzaj ochrony, udzielany gdy jest to niezbędne do zapewnienia cudzoziemcowi ochrony oraz gdy przemawia za tym „ważny interes Rzeczypospolitej Polskiej”. Azyl można zakończyć, jeżeli „ustały przyczyny, dla których azyl został udzielony”, lub osoba, której udzielono azylu, „prowadzi działalność skierowaną przeciwko obronności lub bezpieczeństwu państwa lub bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu”. Wnioski o udzielenie azylu rozpatruje Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pobyt ze względów humanitarnych jest formą czasowej ochrony, która pozwala na odwleczenie w czasie deportacji, jeżeli stanowiłaby ona zagrożenie dla danej osoby. Pozwolenie na pobyt ze względów humanitarnych udzielane jest cudzoziemcowi, jeżeli zobowiązanie go do powrotu może nastąpić jedynie do państwa, w którym zagrożone byłoby jedno z pięciu praw chronionych przez Europejską konwencję praw człowieka: 

• prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego,
• prawo do rzetelnego procesu sądowego,
• zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania,
• zakaz pracy przymusowej (niewolnictwa),
• prawo do życia rodzinnego i prywatnego. 

Zgodę na pobyt ze względów humanitarnych może również uzyskać osoba, której deportacja groziłaby naruszeniem praw dziecka określonych w Konwencji o prawach dziecka. Zgoda na pobyt ze względów humanitarnych może zostać zakończona, jeżeli ustały okoliczności, z powodu których została udzielona. 

Pobyt tolerowany przyznawany jest do czasu deportacji osobom, które nie otrzymały innej ochrony, ale ich deportacja jest chwilowo niewykonalna (z przyczyn niezależnych od organu właściwego do przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, ze względu na orzeczenie sądu lub gdy któreś z wyżej wymienionych pięciu praw EKPC byłoby zagrożone w kraju deportacji, ale cudzoziemcowi odmówiono udzielenia pobytu ze względów humanitarnych). Osoba, której przyznaje się zgodę na pobyt tolerowany, zobowiązuje się do powrotu do państwa pochodzenia po ustaniu tych przesłanek.

Z kolei ochrona czasowa przyznawana jest cudzoziemcom masowo przybywającym do Rzeczypospolitej Polskiej, którzy opuścili swój kraj pochodzenia lub określony obszar geograficzny z powodu obcej inwazji, wojny, wojny domowej, konfliktów etnicznych lub rażących naruszeń praw człowieka bez względu na to, czy ich przybycie miało charakter spontaniczny, czy też było wynikiem pomocy udzielonej im przez Rzeczpospolitą Polską lub społeczność międzynarodową. 

Ochrony czasowej udziela się na podstawie decyzji Rady Unii Europejskiej lub na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. To właśnie z tego rodzaju ochrony masowo korzystają obywatele Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 24 lutego 2022 r. Mechanizm ochrony czasowej w ich przypadku został uruchomiony decyzją Rady Unii Europejskiej 4 marca 2022 r. Niedługo potem ich status został dodatkowo uregulowany w przyjętej 12 marca 2022 r. ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, która określa, że ich pobyt w Polsce odbywa się właśnie na zasadach określonych ochroną czasową. 

Jaka jest praktyka?

W praktyce w Polsce ochronę od dawna przyznaje się właściwie jedynie na podstawie ochrony międzynarodowej (status uchodźcy i ochrona uzupełniająca). W 2023 roku ochronę międzynarodową w Polsce przyznano 4631 osobom. Prawie 87 proc. z tych osób to obywatele Ukrainy i Białorusi. Azyl w wąskim rozumieniu polskiej ustawy w latach 2019-2023 został przyznany w sumie 22 osobom. 

Który azyl chce zawiesić polski rząd?

Kiedy w nowej strategii migracyjnej rząd Donalda Tuska pisze o „czasowym i terytorialnym zawieszeniu prawa do przyjmowania wniosków o azyl”, to chce zawiesić azyl jako prawo do starania się wszelką ochronę (krajową lub międzynarodową). W strategii podkreślono, że Polska będzie dążyła do zmiany podejścia do ochrony międzynarodowej na poziomie Unii Europejskiej. Rząd chce więc zawiesić prawo do azylu w szerszym tego słowa znaczeniu – nie tylko azyl z polskiej ustawy (konkretny, krajowy tryb ochronny), ale wnioski o wszelką ochronę w Polsce, włącznie z ochroną międzynarodową przyznawaną na podstawie konwencji genewskiej i unijnej ochrony uzupełniającej (odpowiedni rozdział strategii zatytułowany jest – „Dostęp do azylu – ochrony krajowej i międzynarodowej”). Polska może oczywiście zmienić treść własnych ustaw. Jednakże czasowe „zawieszenie” konwencji genewskiej i części prawa unijnego nie jest możliwe bez wypowiedzenia tych umów. Podobne próby zostały uznane za naruszenia konwencji w ocenione sądów międzynarodowych. Czasowe „zawieszenie” prawa do azylu byłoby więc de facto (bezprawnym) czasowym ignorowaniem międzynarodowego prawa do azylu, którego Polska jest sygnatariuszem.