Rząd Donalda Tuska chce móc zawieszać prawo do azylu. Do czego zobowiązuje nas Konwencja dotycząca statusu uchodźców?

Geneza

W 1951 roku w Genewie odbyła się konferencja Organizacji Narodów Zjednoczonych, której celem było wypracowanie międzynarodowego konsensusu w sprawie traktowania bezpaństwowców oraz innych osób zmuszonych do ucieczki z miejsca zamieszkania. W rezultacie uchwalono Konwencję dotyczącą statusu uchodźców. Przepisy ustanowione na konferencji bezpośrednio nawiązują do wydarzeń z czasów II wojny światowej, przede wszystkim do Holocaustu i politycznego prześladowania różnych grup społecznych w III Rzeszy. Oryginalnie zakładano, że status uchodźcy dotyczyć będzie osób, które zostały zmuszone do ucieczki z Europy bądź wewnątrz Europy na skutek prześladowania, które miało miejsce przed podpisaniem Konwencji. W 1967 roku do Konwencji dołączono jednak protokół nowojorski, który zapewnił stosowanie jej przepisów niezależnie od czasu i miejsca, w którym nastąpiło prześladowanie. Obecnie Konwencja genewska stanowi podstawę międzynarodowego systemu azylowego. Spory dotyczące interpretacji zapisów Konwencji rozstrzygane są przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości.

Definicja uchodźcy

Art. 1 Konwencji definiuje prawny status uchodźcy. Cudzoziemiec, spełniający przesłanki definicji uchodźcy, ma prawo do otrzymania ochrony w państwie, które przyjęło na siebie zobowiązania Konwencji. Uchodźca to osoba przebywająca poza granicami państwa, którego jest obywatelem, na skutek „uzasadnionej obawy przed prześladowaniem”. Konwencja wskazuje pięć powodów prześladowania, które uprawniają do otrzymania statusu uchodźcy:

1) rasę, 

2) religię, 

3) narodowość, 

4) przynależności do określonej grupy społecznej 

5) lub przekonania polityczne. 

W Konwencji podkreślono, że osoba ta nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony w państwie, którego jest obywatelem. Za uchodźcę uznaje się również osobę, która nie posiada żadnego obywatelstwa i z uwagi na obawę prześladowania znajduje się poza państwem swojego zamieszkania. W przypadku osoby posiadającej więcej niż jedno obywatelstwo określenie „państwo jej obywatelstwa” oznacza każde z państw, którego obywatelstwo ona posiada. 

Państwo przyjmujące może odmówić przyznania statusu uchodźcy, jeżeli dowiedzie, że danej osobie nie przysługuje status uchodźcy. Oprócz osób, które nie spełniają wyżej wymienionej definicji, Konwencji nie stosuje się również względem osoby, w stosunku do której istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że:

1) dokonała zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości (w rozumieniu prawa międzynarodowego);

2) dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem, które ją przyjęło, przed uznaniem jej za uchodźcę;

3) jest winna czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych (głównie chodzi tu o utrzymywanie międzynarodowego pokoju i przestrzeganie praw człowieka).

Status uchodźcy ustaje, jeżeli przestały istnieć okoliczności, w związku z którymi dana osoba została uznana za uchodźcę, lub jeżeli dana osoba zdecydowała się skorzystać z ochrony w państwie swojego pochodzenia. 

Zobowiązania państwa przyjmującego i obowiązki uchodźców

Państwa, które podpisały Konwencję genewską, zobowiązane są do odpowiedniego traktowania cudzoziemców, którzy chcą ubiegać się o status uchodźcy na ich terytorium: 

1. Żadne państwo nie może zawracać uchodźcy do granicy terytoriów, na których jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo (ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne). Dopuszczalne jest to jedynie w stosunku do osób, które można uznać za potencjalnie niebezpieczne dla państwa lub społeczeństwa. Takie działanie opierać musi się na poważnych przesłankach – muszą istnieć podstawy, by sądzić, że dana osoba jest niebezpieczna dla państwa, lub dowód, że jest to osoba skazana prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie.

2. Państwa nie mogą nakładać kar za nielegalny wjazd lub pobyt uchodźców, którzy dotarli na jego terytorium bezpośrednio z obszaru, na którym ich życiu lub wolności zagrażało niebezpieczeństwo (ze względu na ich rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne). Osoby takie nie mogą podlegać karze pod warunkiem, że niezwłocznie zgłoszą się do władz tego państwa i przedstawią wiarygodne przyczyny przekroczenia granicy. Konwencja zakazuje również nakładania na takie osoby ograniczeń związanych z przemieszczaniem się poza tymi, które są absolutnie niezbędne. Ograniczenia mogą być stosowane tylko dopóty, dopóki status tych osób w państwie nie zostanie uregulowany.

3. Konwencja ustanawia zakaz dyskryminacji uchodźców. Państwa muszą stosować postanowienia Konwencji bez względu na rasę, religię lub państwo pochodzenia uchodźcy. Ponadto państwo przyjmujące zobowiązane jest traktować uchodźców co najmniej tak samo dobrze jak innych cudzoziemców przyjmowanych zgodnie z ich prawem. 

4. Państwa muszą ułatwiać proces wchodzenia w społeczeństwo przyjmujące. W szczególności dotyczy to ustanowienia skutecznej procedury naturalizacji (uzyskania obywatelstwa). W miarę możliwości państwa powinny dążyć do jak największego zmniejszenia opłat wymaganych w ramach tego procesu. 

5. Państwa muszą wydać dokument tożsamości każdemu uchodźcy, który nie posiada ważnego dokumentu podróży.

6. Dodatkowo w Konwencji genewskiej doprecyzowano obszary życia społecznego, w których państwa muszą zapewnić uchodźcom prawa na poziomie praw przysługującym ich własnym obywatelom lub też na poziomie równym prawom przysługującym innym cudzoziemcom na ich terytorium. 

Prawa przysługujące uchodźcom co najmniej w takim samym zakresie jak obywatelom państwa:

– wolność religijna i swoboda wychowania religijnego dzieci,

– traktowanie w zakresie nauczania podstawowego,

– prawo swobodnego dostępu do sądów i pomocy prawnej,

– traktowanie w zakresie opieki i pomocy społecznej.

Prawa przysługujące uchodźcom w takim samym zakresie jak innym cudzoziemcom przebywającym na terytorium państwa:

– nabywanie i posiadanie własności,

– dostęp do mieszkań,

– traktowanie w zakresie szkolnictwa innego niż szkolnictwo podstawowe (w szczególności dostęp do studiów, uznawanie zagranicznych świadectw szkolnych, dyplomów i stopni naukowych, zwolnienia z czesnego i opłat oraz przyznawanie stypendiów),

– prawo wyboru miejsca stałego zamieszkania i prawo do swobodnego poruszania się w granicach terytorium państwa,

– prawo do stowarzyszania się w organizacje niepolityczne, organizacje nieposiadające charakteru zarobkowego oraz związki zawodowe,

– prawo wykonywania pracy najemnej,

– prawo podejmowania pracy na własny rachunek w rolnictwie, przemyśle, rzemiośle i handlu, a także tworzenia przedsiębiorstw handlowych i przemysłowych.

Konwencja genewska nakłada obowiązki również na uchodźców. Każdy zobowiązany jest do określonych zachowań w stosunku do państwa, w którym się znajduje. Musi przestrzegać prawa i stosować się do standardowych procedur utrzymywania porządku publicznego, stosowanych przez policję i inne organy państwowe.

Krytyka

Konwencja dotycząca statusu uchodźców nie jest przystosowana do współczesnych realiów przymusowych migracji. W 2024 roku Biuro Wysokiego komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw uchodźców poinformowało, że na świecie znajduje się ok. 120 mln osób, które (z różnych powodów) zostały zmuszone do ucieczki z miejsca zamieszkania. Spośród nich zaledwie 43.4 mln zaklasyfikowano jako osoby spełniające przesłanki definicji uchodźcy z Konwencji genewskiej. 

Jak pisałem wyżej, definicja ta powstała kontekście doświadczenia Holocaustu i II wojny światowej. Obecnie prześladowanie nie jest najbardziej powszechną przyczyną przymusowych migracji. Większość osób uciekających z miejsca zamieszkania decyduje się na to w obliczu głodu, skrajnego ubóstwa, konfliktów zbrojnych i katastrof naturalnych. Żadna z tych pobudek nie jest sama z siebie wystarczającą podstawą do uzyskania statusu uchodźcy (choć istnieją regionalne systemy azylowe, które uwzględniają niektóre z nich, np. w unijnym systemie prawnym obowiązuje tzw. ochrona uzupełniająca, która pozwala uzyskać ochronę osobom uciekającym przed konfliktami zbrojnymi). 

Co więcej, Konwencja genewska nie reguluje sytuacji tzw. uchodźców wewnętrznych (internally displaced people), czyli osób, które uciekają przed prześladowaniem, ale wciąż pozostają na terytorium swojego państwa pochodzenia (uchodźca znajduje się „poza granicami państwa swojego pochodzenia”). Dodatkowo w Konwencji genewskiej istnieje kolejna luka prawna. Prześladowanie, o którym mowa, musiało zajść na terytorium państwa pochodzenia uchodźcy. Jeżeli dana osoba uciekła ze swojego kraju z uwagi na wojnę, a w kraju sąsiadującym doznała prześladowania (ze względu na jej rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne), nie będzie mogła na tej podstawie uzyskać statusu uchodźcy w kolejnym państwie. 

W efekcie wiele osób uciekających z Afryki Subsaharyjskiej, które doświadczają prześladowania w państwach Afryki Północnej (ze względu na ciemniejszy kolor skóry), nie może powołać się na przepisy samej Konwencji dotyczącej statusu uchodźcy.