Koniec politycznego sezonu ogórkowego nie należy do spokojnych, szczególnie w otoczeniu Prawa i Sprawiedliwości. Partii grozi utrata znacznych środków finansowych ze względu na ich nieprawidłowe wydatkowanie w trakcie kampanii przed wyborami parlamentarnymi w 2023 r. Jakie jest tło kluczowej dla PiS sprawy? Co może zrobić komitet wyborczy, a czego nie? I wreszcie – w jaki sposób sprawa dotacji i subwencji może wpłynąć na polską scenę polityczną?
W polskim systemie politycznym wydatki partii politycznych oraz komitetów wyborczych są w dużej mierze (choć nie w całości) finansowane z budżetu państwa. Komitety wyborcze muszą najpierw wydać środki z własnej kieszeni (zwykle zaciągają kredyt na czas kampanii wyborczej), a następnie, po przejściu procedury, środki są zwracane przez ministra finansów na konta komitetów.
Procedura oceny sprawozdań finansowych komitetów zaczyna się w momencie przedłożenia sprawozdania komitetu wyborczego w Państwowej Komisji Wyborczej. Komitety mają obowiązek dostarczyć sprawozdanie w ciągu 3 miesięcy od dnia wyborów. Następnie w przeciągu 6 miesięcy od daty złożenia sprawozdania jest ono sprawdzane przez zespół kontroli finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych działający w Krajowym Biurze Wyborczym.
Zespół kontrolujący sprawozdania wydaje rekomendacje, na podstawie której PKW podejmuje uchwałę, w której może:
PKW może odrzucić sprawozdanie w przypadkach:
a) pozyskania lub wydatkowania środków komitetu wyborczego z naruszeniem przepisów art. 129 albo limitu, o którym mowa w art. 135,
b) przeprowadzania zbiórek publicznych wbrew zakazowi, o którym mowa w art. 131 § 2,
c) przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej albo koalicyjny komitet wyborczy środków finansowych pochodzących z innego źródła niż Fundusz Wyborczy,
d) przyjęcia przez komitet wyborczy wyborców albo komitet wyborczy organizacji korzyści majątkowych z naruszeniem przepisów art. 132 § 3–6,
e) przyjęcia przez komitet wyborczy partii politycznej albo koalicyjny komitet wyborczy korzyści majątkowych z naruszeniem przepisu art. 132 § 5.
Zgodnie z Kodeksem wyborczym oraz ustawą o partiach politycznych partie polityczne posiadają swój majątek, a także tzw. Fundusz Wyborczy. Istnieją konkretne ograniczenia dotyczące wpłat i darowizn na rzecz majątku partii – kwotowe: 15-krotność minimalnego wynagrodzenia za pracę od osoby fizycznej w skali roku; oraz podmiotowe: wpłat może dokonywać wyłącznie obywatel polski stale zamieszkujący teren Rzeczpospolitej Polskiej. Ograniczeniom podlega też Fundusz Wyborczy. Komitety wyborcze finansując kampanię, mogą robić to wyłącznie ze środków z Funduszu. Zasady wpłat środków na Fundusz są ograniczone w podobny sposób do wpłat na rzecz samej partii. To właśnie środkom wydatkowanym z Funduszu Wyborczego przygląda się Państwowa Komisja Wyborcza po każdych wyborach.
Komitet wyborczy w ramach prowadzenia kampanii może zgodnie art. 129. KW pozyskiwać i wydatkować środki jedynie na cele związane z wyborami, które to cele nie są jednak bliżej zdefiniowane. Każda partia ma swój limit wydatków na kampanię (zależny od liczby okręgów wyborczych, w których startują kandydaci komitetu), w przypadku PiS limit ten w wyborach parlamentarnych w 2023 r. wyniósł 38 781 152 zł.
W przypadku rozliczenia wydatków Prawa i Sprawiedliwości członkowie PKW dopatrzyli się nieprawidłowości odnoszących się do punktu e) w art. 144 Kodeksu wyborczego. PKW uznała, że komitet wyborczy Prawa i Sprawiedliwości przyjął niepieniężne korzyści majątkowe o wartości 3,6 mln zł. Mówiąc inaczej – komitet wyborczy wykorzystał materiały wyborcze promujące wedle członków PKW komitet bez ich zaksięgowania w koszty prowadzonej kampanii wyborczej, a które zostały zrealizowane w dużej mierze za środki publiczne. Treść art. 132 § 5 Kodeksu wyborczego stanowi:
§ 5. Komitetom wyborczym nie wolno przyjmować korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym, z wyjątkiem:
1) nieodpłatnego rozpowszechniania plakatów i ulotek wyborczych przez osoby fizyczne;
2) pomocy w pracach biurowych udzielanej przez osoby fizyczne;
3) wykorzystania przedmiotów i urządzeń, w tym pojazdów mechanicznych, udostępnianych nieodpłatnie przez osoby fizyczne;
4) nieodpłatnego udostępniania miejsc do ekspozycji materiałów wyborczych przez osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej w zakresie reklamy.
Należy w tym miejscu podkreślić, że jeszcze przed rozpoczęciem formalnej kampanii wyborczej (8 sierpnia 2023 r.) ówczesny rząd Mateusza Morawieckiego prowadził faktyczną kampanię wyborczą, m.in. poprzez organizację tzw. „pikników 800+” mających w założeniu promować waloryzację programu wsparcia dla rodzin z 500 zł do 800 zł miesięcznie. W praktyce łudząco przypominały one tzw. „pikniki rodzinne” znane z poprzednich kampanii wyborczych PiS, o czym wspominaliśmy w naszym artykule z października 2023 r. Wydarzenia sprzed formalnego ogłoszenia kampanii wyborczej nie były jednak przedmiotem analiz PKW, ponieważ w tzw. prekampanii nie obowiązują przepisy dotyczące finansowania kampanii wyborczej.
Państwowa Komisja Wyborcza w swojej uchwale wymieniła szereg pism, zawiadomień i artykułów medialnych, o których wyjaśnienie poproszono przedstawicieli komitetu. Przedstawiciele komitetu w kolejnych pismach zaprzeczyli związkom komitetu z opisywanymi przypadkami.
29 sierpnia 2024 r. PKW w swojej uchwale zdecydowała, że część działań prowadzonych przez podmioty inne niż Komitet Wyborczy Prawa i Sprawiedliwości miało charakter niedozwolonych niepieniężnych korzyści majątkowych, z których skorzystał komitet. PKW podkreśla, że poniższe czynności odbywały się z walnym udziałem osób i instytucji ściśle związanych z partią (a zatem też z komitetem), co przy jednoczesnym braku reakcji komitetu oznacza naruszenie treści art. 132 § 5 Kodeksu Wyborczego. Za takie czynności PKW uznało sześć zdarzeń:
− prowadzenie przez etatowych pracowników Rządowego Centrum Legislacji w czasie kampanii wyborczej działań promujących ówczesnego Prezesa RCL Krzysztofa Szczuckiego będącego kandydatem KW Prawo i Sprawiedliwość na posła (wartość: 183 431,92 zł, wynikająca ze wskazanych przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji kwot wynagrodzeń tych pracowników w okresie kampanii wyborczej),
− monitoring i opracowywanie przez Naukową i Akademicką Sieć Komputerową – Państwowy Instytut Badawczy analiz tzw. tematów dnia określonych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów oraz Centrum Informacyjne Rządu (wartość: 538 737,13 zł, wskazana w piśmie Dyrektora NASK – PIB),
− nieuprawnione wykorzystanie w kampanii wyborczej materiałów zamówionych i opłaconych przez Warmińsko-Mazurski Urząd Wojewódzki (wartość: 100 000,00 zł, określona w informacji Najwyższej Izby Kontroli),
− prowadzenie agitacji wyborczej podczas finansowanych ze środków publicznych pikników wojskowych pn. „Silna Biało-Czerwona” w Zawichoście i Uniejowie (wartość: 138 566,12 zł, określona w piśmie Ministerstwa Obrony Narodowej),
− produkcja i emisja filmu reklamowego z udziałem ówczesnego Ministra Sprawiedliwości, który opłaciło Ministerstwo Sprawiedliwości (wartość 2 627 920,00 zł, określona w piśmie Ministra Sprawiedliwości),
− wydarzenie pn. „Spacer po zdrowie” sfinansowane przez Kostrzyńsko-Słubicką Specjalną Strefę Ekonomiczną SA, stanowiące element kampanii wyborczej kandydatki na posła zgłoszonej przez KW Prawo i Sprawiedliwość Jadwigi Emilewicz (wartość: 32 841,00 zł, wynikająca z faktury wystawionej przez wykonawcę).
Suma naruszeń wyniosła łącznie ponad 3 mln 600 tys. zł. Zgodnie z art. 148 Kodeksu Wyborczego w przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu (co uczyniła PKW) jednorazowa dotacja pokrywająca koszty kampanii wyborczej jest zmniejszana o trzykrotność kwoty stanowiącej sumę naruszeń. Prawo i Sprawiedliwość powinno było otrzymać niecałe 39 mln zł, jako zwrot środków na kampanię wyborczą, jednak w związku z decyzją PKW – po naliczeniu potrąceń wynoszących 3,6 mln zł (suma naruszeń) oraz dodatkowo trzykrotność tej kwoty (10,8 mln zł) – komitet otrzyma ostatecznie niecałe 25 mln zł zwrotu (czyli o 14,4 mln zł mniej).
Zmiany dotyczą także subwencji, a zatem kwoty, która corocznie jest wypłacana z budżetu państwa partiom politycznym zasiadającym w parlamencie (a także formacjom, które przekroczyły próg 3 proc. w wyborach parlamentarnych). Po wyborach w październiku 2023 r. Prawu i Sprawiedliwości miała przysługiwać kwota niecałych 26 mln zł rocznie przez czas trwania X kadencji Sejmu. Decyzja PKW skutkuje zmniejszeniem tej kwoty o 10,8 mln zł rocznie (w przypadku subwencji również obowiązuje trzykrotność kwoty stanowiącej sumę naruszeń), a zatem PiS rocznie będzie otrzymywać niecałe 15 mln zł. Łącznie zatem partia straci ponad 57 mln zł w perspektywie najbliższych lat. Dla porównania PiS przez najbliższe lata otrzyma 60 mln zł z tytułu subwencji.
Za uchwałą głosowało pięciu członków PKW, trzech było przeciw, a jeden – przewodniczący Komisji Sylwester Marciniak – wstrzymał się od głosu.
Według obecnych przepisów siedmiu członków PKW wybiera Sejm (wybór dokonywany jest w każdej kadencji Sejmu i pokrywa się z czasem jej trwania), a dwóch członków to sędziowie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazani przez prezesów tych instytucji na 9-letnią kadencję. Wcześniej Komisję w całości tworzyli sędziowie – po trzech z Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmianę sposobu powoływania członków PKW przegłosował PiS w 2018 r.
Podczas konferencji prasowej po ogłoszeniu decyzji przez PKW przewodniczący Komisji sędzia Sylwester Marciniak podkreślił, że istnieje możliwość odebrania całości subwencji przysługującej Prawu i Sprawiedliwości. Wielu komentatorów wyraziło zaskoczenie taką zapowiedzią, ponieważ zapisy art. 148 Kodeksu wyborczego mówią o maksymalnym limicie 75%, o który może zostać pomniejszona kwota wypłaconej subwencji (inaczej: 25% kwoty przysługującej subwencji powinno zostać wypłacone) w przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu. Jednak art. 38d. ustawy o partiach politycznych stanowi, że w przypadku odrzucenia sprawozdania partii przez PKW lub ewentualnego oddalenia skargi partii na decyzję PKW przez Sąd Najwyższy partia polityczna traci prawo do otrzymania subwencji przez najbliższe 3 lata.
Należy pamiętać, że sierpniowa decyzja PKW dotyczy wydatków komitetu wyborczego, a nie partii. Oznacza to, że PiS nadal nie może być pewny kwoty subwencji. Komisja będzie rozstrzygać decyzje odnoszące się do sprawozdania partii jesienią, istnieje zatem teoretyczna możliwość innego rozstrzygnięcia niż w przypadku sprawozdania komitetu. Wydaje się to jednak mało prawdopodobne ze względu na związek komitetu wyborczego PiS z samą partią. Na ostateczne rozstrzygnięcia dotyczące kondycji finansowej, a zarazem politycznej przyszłości Prawa i Sprawiedliwości przyjdzie nam jeszcze poczekać.
Warto dodać, że w przeszłości Państwowa Komisja Wyborcza pozbawiała na podstawie zapisów Kodeksu wyborczego i ustawy o partiach politycznych subwencji .Nowoczesną, Razem oraz PSL. .Nowoczesna z powodu omyłkowego przelewu środków finansowych na konto komitetu wyborczego zamiast konto funduszu wyborczego partii straciła 75 proc. przysługującej subwencji (ok. 18 mln zł). Partia Razem z powodu błędnie rozliczonych 10 tys. zł dotacji straciła 30 tys. zł z przysługującej subwencji. Polskie Stronnictwo Ludowe trzykrotnie zostało ukarane przez PKW – w 2002, 2003 i 2014 r. W pierwszym przypadku PSL stracił około 9 mln zł, w drugim 5,5 mln zł, a w ostatnim Sąd Najwyższy przychylił się do skargi partii na decyzję PKW i podtrzymał przyznanie subwencji.
Dziś poza standardową procedurą skargi na decyzję PKW do Sądu Najwyższego, którą prawo ma złożyć KW PiS, dochodzi jeszcze jeden potencjalnie problematyczny aspekt. Procedurą odwoławczą partii zajmie się Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, która według orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest sądem w rozumieniu przepisów unijnych. Wykładnią TSUE Marszałek Sejmu Szymon Hołownia argumentował nieuznanie wyroku Izby w sprawie odwołań od wygaśnięcia mandatów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika na początku 2024 roku. Z drugiej strony, ta sama Izba podejmowała decyzję o ważności wyborów parlamentarnych w 2023 roku, co nie spotkało się z protestami partii tworzących koalicję rządową (warto jednak zaznaczyć, że uznanie wyników wyborów przez SN nie jest konieczne do legalnego działania parlamentu i rządu, te zaczynają podejmować decyzje przed uznaniem wyborów za ważne, dopiero negatywna decyzja SN w sprawie wyborów byłaby testem dla rządzącej koalicji – czy poddałaby się ona takiemu orzeczeniu, do tego jednak nie doszło).
Nietrudno przewidzieć, że Izba przychyli się do protestu złożonego przez Prawo i Sprawiedliwość. Co wtedy? Zgodnie z Kodeksem wyborczym (art. 145. § 6), jeżeli Sąd Najwyższy uzna skargę komitetu, „Państwowa Komisja Wyborcza (…) niezwłocznie postanawia o przyjęciu sprawozdania finansowego”. Czy jednak PKW uzna Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych za bezstronny sąd, a zatem rozstrzygnięcie przez niego skargi za decyzję Sądu Najwyższego? A jeśli tak, to czy uprawniony do wypłaty środków w ramach zwrotu za dotację i w ramach subwencji minister finansów Andrzej Domański (KO) uzna decyzję PKW, czy będzie kwestionował jej podstawę, czyli uznanie skargi przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych? Czas pokaże.