Kto naprawdę zyskuje na reformach ministra Domańskiego? Prześwietlamy nową ustawę o finansowaniu samorządów

Ustawa o zmianach w finansowaniu samorządów została przegłosowana 231 głosami posłów i posłanek, głównie reprezentujących kluby koalicji rządowej. O założeniach ustawy pisaliśmy tutaj i na przykładzie pojedynczych gmin, powiatów i województw omawialiśmy stopień zmian w budżetach samorządów. W trakcie debaty nad ustawą klub Prawa i Sprawiedliwości ustami posła Zbigniewa Kuźmiuka wskazywał, że „ta ustawa będzie czyniła tych bogatszych jeszcze bogatszymi, a tych mniej zamożnych zatrzyma w rozwoju. (...) Natomiast uniemożliwia to rozwój mniejszym samorządom, i to na trwałe”. 

W odpowiedzi na zarzut posła Kuźmiuka minister finansów Andrzej Domański przekonywał, że na zmianach skorzystają przede wszystkim mniejsze samorządy. Kto zatem ma rację – poseł Kuźmiuk czy minister Domański? Sprawdzamy, które samorządy zyskują najwięcej, a które najmniej. Do analiz wykorzystaliśmy wyliczenia Ministerstwa Finansów (w przygotowanym przez MF pliku Excel można sprawdzić, jak zmiany wyglądają w twoim samorządzie).

Gmina gminie nierówna?

Przyjrzyjmy się najpierw gminom. W Polsce gminy – w zależności od statusu prawno-administracyjnego miejscowości, które je tworzą – dzielą się na trzy rodzaje – gminy wiejskie, miejsko-wiejskie oraz miejskie. Łącznie, w związku z nową ustawą, wszystkie gminy w Polsce uzyskają wzrost dochodów średnio o 7,11 proc. Wartości te nieco różnią się, gdy podzielimy gminy ze względu na ich rodzaje.

Z powyższej tabeli wynika, że relatywnie nieco więcej zyskają gminy miejskie (bez miast na prawach powiatu, które są uwzględnione osobno) – ich dochody wzrosną średnio o niemal 8 proc. Względnie mniej zyskają gminy wiejskie – 7,04 proc., a najmniej gminy miejsko-wiejskie – 6,67 proc.

W wyniku reformy niemal 450 gmin uzyska wzrost dochodów o minimum 10 proc., a 271 gmin zyska 12 proc., co na podstawie wyliczeń Ministerstwa stanowi najwyższy możliwy skok dochodów. W gronie gmin-rekordzistów znajdziemy przede wszystkim gminy wiejskie i miejsko-wiejskie ze wszystkich regionów kraju, m.in. Cedynię (woj. zachodniopomorskie), Sejny (woj. podlaskie), gminę wiejską i gminę miejską Górowo Iławeckie (woj. warmińsko-mazurskie), Maków Mazowiecki (woj. mazowieckie), Zakopane (woj. małopolskie), Karsin (woj. pomorskie) czy Szamotuły (woj. wielkopolskie).

Na drugim biegunie znajdziemy przede wszystkim gminy stanowiące część dużych, bogatych aglomeracji – warszawskiej, poznańskiej czy wrocławskiej. Najmniej na reformie zyska podwarszawska gmina Piaseczno (1,04 proc.). Również mniej niż 2 proc. zyskają gminy Lesznowola, Grodzisk Mazowiecki (aglomeracja warszawska) oraz Tarnowo Podgórne, Swarzędz i Komorniki (aglomeracja poznańska). Na liście gmin, które zyskają na reformie najmniej, znajdziemy także m.in. gminę Kobierzyce i gminę Siechnice (aglomeracja wrocławska) czy gminę Dobra Szczecińska i gminę Goleniów (aglomeracja szczecińska).

Jak „zarabiają” powiaty i miasta na prawach powiatów?

Przeanalizowaliśmy także sytuację w powiatach. Powiaty zyskają średnio 6,45 proc. w porównaniu do pierwotnych przepisów.

Dochody 43 powiatów (na 314 w całej Polsce) zwiększą się o 12 proc. (w przypadku powiatów jest to również maksymalna wartość). Wśród nich znajdziemy wiele powiatów okalających największe miasta (poznański, wrocławski, warszawski zachodni, legionowski, piaseczyński, bydgoski, białostocki, gdański), jak również powiaty z mniejszymi ośrodkami miejskimi (m.in. krapkowicki, średzki, karkonoski, tatrzański, ostrzeszowski czy zgorzelecki). Należy jednak zaznaczyć, że mowa o powiatach bogatszych i biedniejszych – zysk powiatu poznańskiego nominalnie wyniesie ponad 48 mln zł, a powiatu krapkowickiego nieco ponad 5 mln zł – w obu wypadkach mówimy o 12-procentowym wzroście dochodów. Co ciekawe, o ile powiat piaseczyński zyska relatywnie najwięcej (12 proc.), o tyle przywoływana już wcześniej gmina Piaseczno zyska najmniej spośród wszystkich gmin - 1,04 proc.

Z kolei 14 powiatów (nowosądecki, chojnicki, ostródzki, ośwęcimski, miński, świdnicki, żywiecki, gnieźnieński, ostrowski, tarnogórski, kłodzki, cieszyński, nowotarski i wejherowski) zyska mniej niż 3 proc. dotychczasowych dochodów – we wszystkich przypadkach nominalne kwoty wahają się od 5 do 6,2 mln zł.

Nowa ustawa wprowadza także finansowe rozróżnienie na powiaty oraz miasta na prawach powiatu – obu typom JST przysługują różne stawki podatków PIT i CIT. Przyjrzyjmy się zatem miastom na prawach powiatu (66 w całej Polsce), w tym największym polskim miastom.

Miasta na prawach powiatu zyskują najmniej ze wszystkich kategorii JST – średnio 6,12 proc. Najwięcej (ponownie po 12 proc.) zyskają Konin, Włocławek, Zamość, Jastrzębie-Zdrój, Grudziądz, Przemyśl oraz Białystok (jedyne w tym gronie miasto wojewódzkie). Na drugim biegunie znajdziemy kilka miast wojewódzkich – Zieloną Górę, Opole, Gorzów Wielkopolski, Toruń, a także Częstochowę – miasta te zyskają mniej niż 2,5 proc. względem dochodów według obecnych przepisów. W kategoriach nominalnych zdecydowanie najwięcej zyska miasto stołeczne Warszawa – niemal 1 mld 250 mln zł. 360 mln zł zyska Kraków, a nieco ponad 300 mln zł Wrocław. Powyżej 100 mln zł zyskają Katowice, Łódź, Poznań, Białystok oraz Gdańsk.

Dochody województw

Przejdźmy do analizy ostatniego rodzaju JST, a zatem województw. Województwa zyskają na reformach najwięcej – średnio 9.06 proc.

Dla poszczególnych województw zestawienie wygląda następująco:

Jak wynika z mapy cztery województwa zyskują na reformach wyraźnie najwięcej w kategoriach względnych – woj. wielkopolskie, mazowieckie, lubuskie i warmińsko-mazurskie – bo aż 12 proc. dochodów. W kategoriach nominalnych województwa mazowieckie i lubuskie dzieli przepaść – największe w Polsce woj. mazowieckie zyska na reformie ponad 500 mln zł, a woj. lubuskie nieco ponad 70 mln zł (nawet po przeliczeniu kwoty na mieszkańców tych województw, województwo mazowieckie zyskuje więcej). 

Bogaci jeszcze bogatsi, a biedni jeszcze biedniejsi?

Przeprowadziliśmy także analizę dochodów JST z innej perspektywy. Pogrupowaliśmy gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu, a także województwa pod kątem wielkości ich dochodów. W ten sposób zweryfikowaliśmy, czy rzeczywiście najbogatsze jednostki zyskały najwięcej, a najbiedniejsze najmniej. Zacznijmy od analizy gmin:

Jak wynika z powyższej analizy, to gminy z najmniejszymi dochodami (poniżej 20 mln zł rocznie) średnio zyskują najwięcej – 8,76 proc. Najmniej z kolei zyskują gminy z najwyższymi dochodami (powyżej 200 mln zł wg starej ustawy) – 5,15 proc.

Przyjrzyjmy się kolejnym jednostkom samorządu terytorialnego. W przypadku powiatów porównanie wygląda następująco:

Podobnie jak w przypadku gmin relatywnie najwięcej zyskują powiaty z najmniejszymi dochodami (roczne dochody według starej ustawy do 50 mln zł) – przeciętnie 9,36 proc. Z kolei najmniej na zmianach zyskają powiaty z dochodami pomiędzy 100 a 200 mln zł rocznie według starej ustawy – 6,04 proc., a tylko nieco więcej powiaty z największymi dochodami (powyżej 200 mln zł) – 6,23 proc.

W przypadku największych polskich miast, a zatem miastach na prawach powiatu trend jest nieco inny.

Z powyższego zestawienia wynika, że najwięcej relatywnie (ale co za tym idzie również nominalnie) zyskują miasta na prawach powiatu o najwyższych dochodach, a zatem sześć największych polskich miast – Warszawa, Kraków, Wrocław, Poznań, Łódź oraz Gdańsk – średnio 7,24 proc. rocznie. Najmniej z kolei zyskują miasta ze średnimi dochodami: te większe (dochody między 1 mld a 2,1 mld zł) – 4,97 proc., a te mniejsze (dochody między 500 mln a 1 mld zł) – 4,66 proc. W lepszej sytuacji będą miasta na prawach powiatu z najmniejszymi dochodami – średnio zyskają 6,56 proc.

Wreszcie przyjrzyjmy się także województwom.

Podobnie jak w przypadku miast na prawach powiatu najmniej zyskują województwa ze średnimi dochodami (pomiędzy 1 mld zł a 1 mld 750 mln zł) – średnio 7,12 proc. Najwięcej zyskają najbogatsze województwa (powyżej 1 mld 750 mln zł dochodów) – ponad 10 proc. Nieco mniej, choć wciąż relatywnie więcej niż średniacy zyskają województwa z najmniejszymi dochodami (poniżej 1 mld zł) – przeciętnie 9,21 proc.

Kto miał rację?

Wróćmy więc zatem do wyjściowego pytania – czy rację miał poseł Kuźmiuk, wskazujący na faworyzację bogatszych samorządów względem mniejszych, czy może minister Domański zapewniający, że najwięcej zyskają mniejsze samorządy? Odpowiedź wcale nie jest jednoznaczna.

Na podstawie analizy dochodów „dużych” jednostek samorządu terytorialnego (województw, miast na prawach powiatu) wydaje się, że rację miał poseł Kuźmiuk, zwracający uwagę na to, że „nie ulega wątpliwości, że ci, którzy mają największą i najlepszej jakości bazę podatkową, na tej ustawie skorzystają”. Powyższe tabele pokazują bowiem, że zamożne samorządy, takie jak województwo mazowieckie, powiat poznański czy miasto stołeczne Warszawa nie tylko zyskują względnie, ale przede wszystkim w dużej mierze nominalnie. W zestawieniu miast na prawach powiatu oraz województw najwięcej zyskują największe i najbogatsze jednostki.

Z drugiej strony, ministrowi Domańskiemu również należy przyznać rację. Nie da się bowiem ukryć, że wśród gmin, które zyskają najwięcej (12 proc.), znajdują się w dużej mierze mniejsze gminy z niższymi dochodami. Patrząc z kolei na dane zagregowane, widzimy, że relatywnie najwięcej zyskują gminy i powiaty o najmniejszych dochodach. 

Wielu włodarzy JST (także tych mniejszych) wskazywało na negatywne z ich punktu widzenia zmiany podatkowe wprowadzone w okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości (m.in. poprzez obniżenie podatku PIT), co spowodowało zmniejszenie nominalnych dochodów samorządów. Przygotowana przez MF reforma ma odwrócić ten trend. Czy jednak proponowane zmiany okażą się wystarczające, aby faktycznie tak się stało? Czas pokaże.