Komisja Europejska a rządy państw członkowskich – kto i co może?

Proces tworzenia unijnego prawa

Głównym zadaniem Komisji Europejskiej jest przygotowywanie projektów unijnych aktów prawnych. Na początku procesu tworzenia nowych przepisów KE konsultuje ich założenia z różnymi aktorami sceny politycznej i społecznej – ekspertami, organizacjami społecznymi czy członkami grup interesu (którzy uprzednio muszą zarejestrować swoją obecność na terenie instytucji unijnych). Na tym etapie swoje uwagi mogą zgłaszać także przedstawiciele rządów państw członkowskich. Następnie projekty trafiają do komisji parlamentarnych w Parlamencie Europejskim, które na dalszym etapie mogą rozpocząć negocjacje z Radą Unii Europejskiej, a zatem ministrami rządów państw członkowskich. Takie negocjacje nie są obowiązkowe, ale mogą znacząco skrócić czas pracy nad nowym prawem. Również w tym momencie rządy mogą zgłaszać swoje uwagi do przepisów.

Projekty unijnego prawa podlegają następnie wspólnym negocjacjom między Parlamentem, Komisją a Radą UE w tzw. trilogu. Wynegocjowany akt prawny trafia na forum całego Parlamentu Europejskiego, który, po debacie, głosuje nad przyjęciem projektu. Jeśli przepisy zostaną uchwalone przez PE, to w kolejnym kroku decyzję podejmują ministrowie rządów w Radzie UE, którzy mogą taki projekt odrzucić – wówczas odbywają się kolejne czytania projektu. Jeśli projekt zostanie przyjęty, to państwa członkowskie mają obowiązek wprowadzić jego zapisy do krajowego prawodawstwa.

Proces powstawania unijnego prawa szczegółowo opisaliśmy w jednym z poprzednich tekstów.

Czy Rada UE (ergo: rządy) może wpływać na Komisję Europejską?

Tak, w ramach wspomnianego już trilogu ministrowie rządów krajów członkowskich mogą zgłaszać swoje obiekcje lub poprawki do proponowanego kształtu nowych przepisów. Trilog (lub inaczej posiedzenie trójstronne) może zostać zwołany w dowolnym momencie procesu tworzenia prawa. Rada UE jest także ostatnim organem zatwierdzającym wejście prawa w życie. Możliwa jest zatem sytuacja, w której projekt ustawy przechodzi przez całą ścieżkę legislacyjną, po czym jest odrzucany na forum Rady UE przez ministrów rządów krajów członkowskich. Wówczas organizowane są kolejne czytania projektu. W przypadku braku porozumienia między instytucjami organizuje się tzw. komitet pojednawczy celem osiągnięcia kompromisu.

Podział kompetencji

Kolejnym istotnym czynnikiem równoważącym stosunki pomiędzy KE a rządami jest podział zadań pomiędzy UE a państwa członkowskie. Większość przestrzeni życia społecznego należy do tzw. kompetencji dzielonych, a zatem nowe prawodawstwo w ich obrębie może być regulowane przez Unię Europejską, ale także wewnętrznie – przez państwa członkowskie. Te obszary to m.in. transport, fundusze unijne, energia czy rolnictwo. 

Do kompetencji wyłącznych UE należą przepisy dotyczące unii celnej, uczciwej konkurencji, polityki pieniężnej strefy euro czy wspólnej polityki handlowej. Z kolei do kompetencji wyłącznych państw członkowskich należą przepisy dotyczące obrony, samorządności, zdrowia, kultury, edukacji czy turystyki – UE może w tych obszarach interweniować tylko w celu wspierania lub uzupełniania działań państw członkowskich, np. w zakresie promocji kultury czy turystyki. 

W związku z tym w tych obszarach UE nie może wymagać od krajów ujednolicenia ich prawodawstwa. Brak takich możliwości był widoczny szczególnie w okresie pandemii COVID-19. Komisja Europejska nie mogła wymóc na państwach członkowskich wprowadzenia wspólnych przepisów dotyczących walki z wirusem, była za to w stanie – w ramach obowiązującego prawa – dokonać wspólnego zakupu szczepionek przeciwko koronawirusowi.

Spór o Mercosur

Większość przepisów proponowanych przez KE przechodzi ścieżkę legislacyjną bez znaczących sporów na forum Rady UE. W ostatnich tygodniach mogliśmy jednak zaobserwować ożywioną dyskusję dotyczącą ratyfikowania umowy dotyczącej wolnego handlu pomiędzy UE a Mercosur – organizacją zrzeszającą część państw Ameryki Południowej (Argentyny, Brazylii, Paragwaju i Urugwaju). Dzięki umowie rynki w krajach Mercosur zostałyby otwarte dla produktów wytwarzanych w krajach Unii Europejskiej. Jednak przeciwko umowie protestują europejscy rolnicy i przedstawiciele branży mięsnej, którzy w większym stopniu musieliby konkurować z producentami z krajów Mercosur. Spośród unijnych przywódców sprzeciwiają się jej m.in. premier Polski Donald Tusk i prezydent Francji Emmanuel Macron, wskazując m.in. na obniżenie konkurencyjności unijnego rolnictwa względem tańszych produktów z Ameryki Południowej.

Wprowadzenie umowy w życie może zostać odrzucone przez Radę UE po uzyskaniu odpowiedniej mniejszości blokującej. Mniejszość blokująca musi składać się przynajmniej z czterech państw. Państwa, które chcą zablokować decyzję Rady, musi zamieszkiwać przynajmniej 35 proc. ludności UE lub państwa tworzące mniejszość blokującą muszą stanowić ponad 45 proc. państw wspólnoty. Szczegółowo o zasadach głosowania w Radzie UE pisaliśmy w tym miejscu.